目前，随着我国公共财政体制改革不断深入，财政支出向教育、医疗、养老等民生问题倾斜，支出总额不断扩大，各级人大和社会公众更加关注公共财政的支出情况，以对政府及各隶属部门、事业单位支配的财政资金经济性、效率性、效果性进行评价，政府绩效审计应运而生。政府绩效审计是针对政府各部门支出计划的可行性、执行的效益性进行监督评价，及时发现和反映存在的问题，提出改进建议，促进政府科学
管理、提高公共财政支出效果。
一、我国政府绩效审计面临的问题
我国绩效审计刚起步，要建立起绩效审计体系，尚需长期的探索和尝试，不仅要在审计界注入绩效审计观，还应在理论上继续进行深入细致的研究。目前，在我国绩效审计面临的问题主要有以下几个方面：
1.
管理体制的局限。审计法规定，审计实行“双重领导”的管理体制，审计机关履行职责所必需的经费在政府本级预算中单列，其人员编制、经费来源、福利待遇等都依附于地方政府。这就导致实施审计监督的主体与被审计监督的对象共处于同一个利益主体，接受同一政府的领导。造成审计监督常处于矛盾之中，审计机关对某些涉及地方政府利益的事项不得不采取“回避”、“让步”态度，不得不考虑地方政府首长的“意向”，审计机关在对权的制约和监督方面难有作为，绩效审计难以摆脱独立性置疑。
2.公共财政体制不健全。我国的公共财政体系正处于改革期，各方面制度尚不完善，政府越位、错位和缺位现象依然存在，加之人们对公共财政的认识不足，导致实践中存在偏差。随着公共受托责任观念的不断增强，公众对政府审计的要求不再只停留于对财政收支的真实性和合法性审计上，他们更关心的是财政支出的效果。但是公共财政体制不完善，将使得政府审计对财政收支的效果性审计力度不够，重点仍集中于财政收支的真实性、合法性，这也从根本上制约了我国政府绩效审计的发展。
3.审计范围较窄。主要表现在：（1）财政是公共资金的最初源头，目前财政审计把主要力量放在真实性、合法性上，至于专项资金是否用于原定的目标、其效用如何，则往往不太深究；（2）政府采购工作日渐兴起，但审计对于整个政府采购活动的经济性、效率性和效果性考虑不多；（3）国有企业是开展经济效益审计最早的领域，但近年来国有企业改革逐步深化，现代企业制度和激励、约束机制的逐步建立，国有资产管理方式的改革和完善，注重企业绩效已经越来越成为企业经营管理者的自觉行为，企业的绩效已不再是政府审计所关注的重点，且有向内部审计倾斜的趋势。
4.审计标准缺乏。1999年以后，财政部等有关部门陆续制发了《国有资本金效绩评价规则》、《国有资本金效绩评价操作细则》、《企业效绩评价标准》、《企业效绩评价操作细则》等，为企业效绩评价工作的深入开展、规范企业效绩评价行为、增强评价结果的客观公正性提供了有利条件。但是，对于政府公共部门的绩效审计，目前尚没有一个明确的规范，既没有绩效审计方面的指标评价标准，也没有绩效审计方面准则性质的可操作性指导文件，由于缺乏具有针对性的制度规范，导致政府绩效审计难以深入。
5.审计人员素质偏低。我国现有审计人员的知识结构、专业素质、能力等方面与开展绩效审计工作的要求还有很大差距：（1）审计实务知识较多，而理论基础薄弱，审计人员普遍缺乏公共管理、行政法规、财政财务和现代审计技术等方面的专业知识，并对政府管理知识不甚了解；（2）现场作业经验丰富，综合分析问题能力不强，部分人员政策理解水平、业务技能较低，这些都直接影响着政府绩效审计的效果。
二、促进政府绩效审计的对策
绩效审计观念在我国政府审计工作中已初见端倪，而且已经具备了开展绩效审计的条件，但是，我们不能以原有的工作定式和知识结构来勾勒绩效审计，而应在新的审计环境和现代技术方法的平台上构造绩效审计。具体地说，笔者认为应突出以下对策：
1.完善绩效审计法规及评价标准。法律法规是开展政府绩效审计关键的一环，因为依法审计是审计的基本原则，只有以法律、法规的形式把绩效审计确定下来，审计人员在审计时才有法可依。因此，我们要认真总结在政府经济责任和专项资金审计中取得的绩效评价方面的经验，结合财务收支审计的审计准则，制定比较系统、操作性较强的政府绩效审计准则，在准则中要对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告等作出规定。鉴于政府绩效审计具体情况比较复杂，可分门别类制定出具有各个部门特点的准则。同时，建立一套科学可行的指标评价体系也是开展政府绩效审计刻不容缓的措施之一，指标的科学性可以在一定程度上体现公平。绩效审计指标包括对经济效益、社会效益的评价，经济效益的评价可以参考企业经济效益指标评价而定，社会效益的评价可以根据不同的行业、不同性质的内容而定。由于社会效益是一个很难用定量指标来衡量的，而定性指标有时难以保证公平，因此，在制定社会效益评价指标时，可以给出一些原则性较强的定性规定。另外，针对弹性较大的、容易使公平性受到损害的项目或领域，应通过认真总结经验再作一些补充性质的规定，来不断完善。
2.处理好绩效审计与传统审计的关系。国外绩效审计从某种程度上独立于传统审计，因为，国外传统审计开展的时间较早，被审计单位的财政财务收支的真实性、合法性有了一定的保证。我国的情况则不同，目前弄虚作假、营私舞弊等违法、违规现象仍十分严重，在这种基础下开展政府绩效审计，则不能脱离传统的审计。要在绩效审计实践中，克服受旧习惯和定式的制约，将绩效审计导入传统审计，使绩效审计缺乏实质的内容，跳不出传统审计圈子的问题。在具体实践中，审计人员要制定好审计计划，作好审计调查，如果发现被审计单位的财务收支活动严重不实，则不能再进行绩效审计程序而应进行传统的真实性、合法性审计。
3.作好政府绩效审计的试点工作。政府绩效审计涉及面广、难度较大，审计的方式方法又与传统审计有很大的区别。在当前情况下不宜在所有领域全面开展绩效审计，首要是搞好试点工作。选择公共财政、投资等重点领域、重点部门，对资金投入、占用较大，政策性强及社会关注的焦点等项目，积极开展绩效审计。如财政支出的重点是行政管理、国家安全、政权建设等政府运转和维护国家利益领域，科技教育、环境保护、公共卫生等社会公益事业领域，社会保障、民政等国家救济领域，大型基础设施建设、宏观经济调控等弥补市场缺陷领域。可从中选出一些典型的行业、单位或项目进行绩效审计。
作者单位：江西省审计厅
