基金项目：国务院发展研究中心中国发展研究基金会招标项目“地方政府财政支出结构及其效果研究”（2007基研字第0010号）；国家社会科学基金项目“区域基本公共服务均等化与政府财政平衡机制研究”（07BJL 019）。
财政困境不论单一制国家还是联邦制国家，地方政府都构成了其整个国家各项制度的重要组成部分，而财政则是各级政府维持其自身运转和发挥各项职能的关键性因素。公共财政理论认为，根据受益范围可将公共产品分为全国性的和地方性的，后者由地方政府负责提供符合公平与效率原则。当前，财政联邦制（财政分权）成为各国处理政府间财政关系的重要准则之一。政府间事权财权明确划分、地方政府负责地方性公共产品和服务的供给、拥有较为固定的财政收入来源、地方财政拥有相对独立性是财政联邦制的基本要求。然而，随着经济社会的发展和受政治历史文化等多重因素的影响，地方政府的财政出现不同程度的发展困境。文章在对国外若干国家地方政府财政收支结构作出分析的基础上，探讨了部分国家地方政府财政发展困境及其走向。在国别上主要涉及美国、德国、加拿大等联邦制国家和英国、法国、日本等单一制国家，以及北欧福利国家。地方政府概念的界定在联邦制国家中通常指联邦成员单位以下的政府单位，如美国地方政府是指州政府以下的各政府单位，包括县、市、乡镇、学区和特别区等。在单一制国家中的地方政府是指相对于中央政府以下的各级政府单位，如法国的地方政府单位包括大区、省和市镇政府。
一、地方政府财政支出结构分析
国家（政府）除行使政治统治职能外，承担着公共物品的供给。因公共物品的层次性，在不同层级政府间有着较明确的事权划分，地方政府作为基层政府提供相对于上级政府更具体、更贴近公众需求的公共物品。支出分配、收入分配和转移支付构成了地方政府财政体制安排的核心要素且紧密相关，职能决定财政的支出，职能的履行依托于财政收入[ 1 ]57。在地方政府财政支出结构上，各国地方政府主要承担教育、公共安全、交通通讯、社会福利等事权的支出，但不同国家间呈现出不同的侧重点，对此支出结构没有统一的标准衡量优劣，主要看是否较好的满足了当地居民的需求以及财政安排的可持续性。
（一）联邦制国家地方政府财政支出。
联邦制国家地方政府单位构成较为复杂，名称多样，在区域划分上存在重叠现象，但在提供公共物品方面能够较好的协作分工，较好的满足了辖区内居民的公共服务需求。在事权支出上，主要负责辖区内与居民生活密切相关的项目支出。在美国，公共物品供给上存在着明确的分工，通常联邦政府主要承担全国性、受益范围广的事权支出，如社会保障、公民保健、医疗照顾、国防、国际事务、利息支出等。地方政府的支出，主要包括约占政府支出总额30%的教育支出；各种公共福利、住房和社区服务设施、娱乐文化；用于维护地方公共秩序和安全的警察、消防和交通通讯的支出；用于维护地方政府运转和其人员的工资福利支出等。以1998年为例，教育在地方政府的支出中占43。 3%，其它的如安全保障占11%、医疗卫生8。 9%、社会服务和福利7。 8%、交通6。 0%和一般公共服务5。 7%、文化娱乐3。 4%、住房2。 0%。总体上地方支出占整个政府支出的1?；4。而加拿大地方政府的事权和支出范围主要由警察、消防、中小学教育、环境公园、卫生和地方公路等。1998年教育支出占地方政府的支出比重最大（42%）；其次是交通和治安服务支出；在其它领域（包括医疗卫生、农业、林业部分支出很少）的支出处于适当水平，且分布均匀；债务服务利息在地方支出中占到6。 8% [ 1 ]11- 16。而德国地方政府层级主要包括乡（市）镇和县级政府。地方政府事权支出范围主要为地方行政事务及行政
管理支出、地方公路建设和公共交通事务支出、水电和能源供应支出、科学文化和教育事业支出、住宅建设和城市发展规划支出、卫生和医疗保健支出、地方公共秩序
管理支出等[ 2 ]。德国地方政府的财政支出由社会服务所主导，在1996年，地方政府1?；4的支出用于社会保障和服务，其次是用于医疗卫生和教育（14。 5%和13。 0%）、住宅（15。 3%）、交通（6。 0%）、文化娱乐（5。 7%）、治安（3。 4%）。自20世纪70年代以来，地方政府的支出中社会服务的支出处于增长之中，而基础设施建设的投资却有所减少。
（二）单一制国家地方政府财政支出。
单一制国家地方政府构成较为单一，层级性强，辖区划分明确，主要由单一政府单位负责公共产品提供。其地方政府构成如法国的大区、省和市镇，英国的郡和区，日本的都府道县和市町村。在法国，地方预算支出主要内容为：行政管理经费、道路、文教卫生事业费、房屋建筑费、警察、司法、社会福利和地方债务还本付息等。作为中央集权的行政国家，法国地方政府在预算支出上用于一般行政、警察、国防、造船和火灾保险方面的开支比重较大，超过地方预算总额的1/3；其次是用于交通事业、旅游和住宅建设方面的支出约占12。 6%；保健、医疗卫生项目的开支达到11。 6%；干预地方经济的支出达6。 6%；地方预算在住宅建筑和修建方面，特别是为劳动人民修建低租费住宅方面的投资占国家总预算的20%。通过上述支出结构发现，法国作为单一制中央集权的行政国家，其一方面倾向于加大在政府自身运转的行政经费的预算支出，同时在为公众修建住宅方面有较大的偏好。英国地方政府的财政支出分为固定预算（经常帐户）支出和贷款预算（资本帐户）支出两种。固定预算支出主要包括教育经费支出、卫生保健支出、法院及警察局经费支出、债务利息支出等。其中教育支出包括学校午餐和牛奶、大学奖学金和助学金等，是地方财政支出中总额最大的项目，约占40%以上；债务利息支出包括对中央政府和其他贷款者的利息支出，约占14% - 22%；公共事业支出，包括道路、公共照明、排水及垃圾处理、公园和娱乐场所等经费支出约占14% - 14%；法院及警察局经费约占10%以下；其他支出约占14%左右。贷款预算支出主要包括住宅、学校、医院、道路、桥梁等基本建设投资支出，并且比重较大，约占基本建设投资总额的30%以上。具体为：住房占48%左右，道路桥梁占18%左右，教育设施占17%左右，其它支出近年有所上升，占48%以上[ 3 ]312- 316。
而日本政府间财政支出划分上，倾向于“大地方政府”，即地方政府承担着较大的事权和支出，强调地方政府的重要性，大约70%的政府支出是通过地方预算安排的[ 2 ]258- 259。地方政府的支出主要是基础设施、社会福利、教育、卫生保健等。具体来说作为日本地方政府单位的都府道县和市町村政府，其财政支出主要体现在以下方面[ 3 ]314：第一，用于公共投资的支出规模较大。在1999年都府道县和市町村政府预算中，公共投资分别占22。 5%和11。 3%。第二，政府机关费用。其中，一般行政费占83%，司法、警察和消防占80%，都府道县负责警察人员经费支出，市町村负责消防人员经费支出。第三，国土保全和开发费。第四，产业经济费用，包括工商费、工业基地建设、旅游设施建设、农林水产等支出。第五，教育经费，包括学校教育费和社会教育费。都府道县的教育支出用于教职员的工资，而市町村的教育经费开支用于学校设施的建设费。第六，社会保障费用，包括老人儿童福利、卫生费、住宅费等支出。
（三）北欧福利国家地方政府财政支出。
北欧国家指斯堪的纳维亚半岛的丹麦、芬兰、挪威和瑞典（下称北欧国家）四国。北欧国家的政治体制为典型的福利国家特征，其公共部门支出在国内生产总值（GDP）中的比重在20世纪60年代与经合组织国家（O ECD）相当，约为30%，20世纪80年代上升到50% [ 4 ]。增长主要用于社会、医疗和教育服务等基本福利供应方面的改进和提高。北欧国家的政府层级为中央政府下的一级或两级并存但互不隶属的地方政府，如丹麦、挪威的郡（地区）政府和市镇政府。地方政府承担着大量的职责，中央政府将大部分的福利国家功能交由地方政府履行，地方政府支出占政府总支出的比重达到60%。如丹麦地方政府的职能主要涉及社会服务、教育文化、医疗服务、技术环境等，1998年丹麦地方政府的支出中社会保障和福利占57。 5%、卫生占16。 2%、教育占12。 4%、一般公共服务占3。 9% [ 1 ]5。自20世纪80年代开始的“自由市镇试验”以来，北欧国家中央政府和地方政府间职能重新划分，给予地方政府管理地区事务的自由，政府间财政职责重新界定，将福利国家的功能转向由地方政府承担，由此导致政府间财政关系和转移支付体系正在经历着重大的变化。
不同国家地方政府在支出结构上又呈现多样性。美国、加拿大、英国地方政府支出中教育支出比重较大，而德国地方政府的支出注重社会服务和基础设施建设，法国地方政府的行政支出和住房建设支出较大，日本地方政府在公共投资上支出较大，北欧地方政府支出比重较大，尤其在社会福利方面。不能因差异性的存在而断定不同支出结构的优劣，重要的是基于当地居民的需求及公共产品的特性而体现出不同支出结构的绩效水平。
二、地方政府财政收入构成分析
政府向公众提供公共物品和维持其自身的运转需要一定的财政收入来维持，其凭借公共权力向公众征收各种税费，地方政府依据相关法律获得收入来履行职能。纵览各国地方政府的财政收入构成主要为税收收入、转移支付、费收入和地方债券等。不同国家地方政府的财政收入在上述构成中比重不同，反映了受一国历史、政治、经济、文化等因素影响的政府间关系的不同价值取向。
（一）联邦制国家地方政府财政收入构成。
1。税收收入。在税收收入构成中，美国、加拿大地方政府形成了以财产税为主体的税收体系，政府间税收管理权限较独立，而德国地方政府的税收来源主要为来自联邦政府和州政府的税收共享，在税收管理权限上受到上级政府的严格控制。征收不动产税（财产税）在北美有着悠久的历史，财产税年度内依据对土地和建筑物的估价而确定税率进行征收，是美、加两国地方政府税收收入中的主要来源，甚至是许多地方政府唯一的税收来源。以财产税为主的税收收入在两国地方收入中约占40%。德国地方政府的税收收入约占地方财政收入的35%，主要包括自19世纪以来开征的土地税和工商业税、1969年开始分享联邦政府15%的所得税和1998年开始分享的部分增值税。近年来，工商业税所占比重下降，更多的来自政府间的税收分享。
2。转移支付。地方政府的转移支付来自联邦政府和州政府的补助金，是地方政府收入的重要来源，其在美、加地方政府收入构成中分别约占30%、40%。在美、加两国，来自联邦政府的补助较少且用于特定项目，如教育、城市发展、交通等，主要转移支付来自州（省）政府。在补助形式上，分为无限制条件的一般补助和有限制条件的特殊目的补助。在加拿大，伴随20世纪初地方政府开支的不断增长和不动产税的日益匮乏，省级政府开始向地方政府提供各种各样的拨款，其中大多是附带条件的拨款。德国地方政府转移支付包括联邦和州政府预算中对地方的分配及财政拨款，财政拨款作为直接补助，约占地方收入的27%。
3。其它收入。其它收入主要包括费收入、发行地方债券等，在财政困境压力下，其往往成为地方政府增加收入的重要手段。费收入主要是那些自愿使用地方政府提供的公共物品而受益的公众所支付的费用，供电费、水费、下水道使用费、道路桥梁收费、公园门票、运动设施使用费等。在美、加、德三国，来自使用者付费的财政收入近年来一直处于上升状态，如加拿大使用费收入，从1965年占市政府收入的6。 5%到1980年占12。 2%，到2000年增长到21。 3% [ 5 ]231。在美国，地方政府依据联邦宪法可以发行债券为经济建设筹集资金，弥补其财政资金的不足，短期内通过债券可平衡财政收支，长期内可为收费道路和桥梁的建设筹集资金并通过使用者付费的方式来偿付[ 6 ]200- 201。而加拿大和德国地方政府发行债券则受到省（州）政府的严格限制且只能用于基础设施建设投资。近年来德国地方政府为缓解财政危机，出售地方资产以及公共事业中地方政府所有和经营的企业的事例不断增长，其占地方收入中的比重由20世纪80年代的3%上升到90年代末的5%。
（二）单一制国家地方政府财政收入构成。
1。税收收入。在税收收入构成中，英国实行严格的分税制，中央政府和地方政府分别享有各自的税种，没有政府间共享的税种。地方税是地方政府唯一的税收收入，即对不动产所征收的税收，包括对居民房产征收的市政税和对经营工商业活动者征收的营业房产税，分别约占地方政府财政收入的30%和30%以上。而法国的税收收入包括直接税和间接税，约占地方预算收入的60%，直接税包括地产税、动产税、营业税和职业税等，是市镇政府的收入，间接税分为强制性和非强制性间接税，是大区和省级政府中占主导地位的收入。日本地方税收入是地方政府重要的收入来源，约占地方政府收入的30% - 40%，主要是对土地、房屋和拆旧资产等能够带来收益的客体的征税所得。地方政府可征税种较多，属于都府道县的税收有都府道县居民所得税、不动产税等；属于市町村的税收有市町村居民所得税、固定资产税、公共设施税等。在政府收支不平衡或建设所需时经地方议会批准可开征法定外普通税。
2。转移支付。转移支付收入也是单一制国家地方政府收入的重要来源，在英国转移支付在地方政府的收入中占很大的比例，约为50%，分为专项拨款、税收补助拨款、基本建设拨款等，多以税收补助拨款为主，约占拨款总额的80%，且为一次性整笔支付，目的在于提高贫困地区资源的使用效率。而在法国，转移支付是地方政府收入的主要来源之一，约占地方收入的25%。转移支付形式有一般性补助、专项补助、中央退税（把部分税收转给地方政府以支持地方经济的发展）和目的为保证地方税收总量不变的由中央财政替那些无纳税能力的企业和居民而向地方政府交的税等。而在日本，中央政府集中了2/3的财力，地方政府承担2/3的支出，为弥补地方财政的缺口，中央对地方转移了大量的收入，包括由国税局统一征收后按比例分解让与的地方让与税、为保证政府间的财政平衡的地方交付税和对地方专项事务补助的国库支出金，转移支付约占地方政府收入的30%—40%。
3。其它收入。近年来，随着上级政府财政收入的缩减，地方政府获得来自转移支付的收入比重呈现缩减趋势，地方政府为缓解财政压力，对非税收入等其它收入的依赖性越来越大。在英国，非税收入包括费收入、公债收入及借贷收入等，约占地方收入的25%。费收入包括政府经营的各种公共事业收入和财产收入、管理费及罚没收入等。地方政府可以发行地方债券为地区经济发展筹集资金，近年地方政府利用国际银行（如国家复兴和发展银行、欧洲投资银行）获得大量的借贷收入。而法国非税收入包括服务性收费、借贷或发行债券，服务性收费主要来自于公共事业收费和公共财产收费，贷款和债券约占收入的15%。法律允许地方政府在财政不平衡时向银行借贷或发行债券，但只能用于公共投资且保证偿还。在日本，地方政府可以发行公债筹集资金，约占地方收入的10%—20%，公债的多少取决于其他收入的多少；地方政府通过服务收取的劳务费和服务费近年来在不断上涨，约占地方收入的20%。
（三）北欧福利国家地方财政收入构成。
北欧国家的地方政府传统上就承担着大量的事权支出，特别在20世纪80年代以来开展的“自由市镇试验”，目的在于给予地方政府更多的自治权力，提供高效的公共服务。地方政府的收入来源主要是地方税收收入、转移支付及其他服务收费等，如丹麦地方政府1998年地方税约占地方收入的50%、转移支付约占40%、其他收入约占10%。税收收入来源的绝大多数来自个人和企业所得税，财产税和消费税所占比重很小；中央政府通过大量分门别类细致的拨款支持地方且对地方行为进行管制，但近年来财政拨款在“自由市镇试验”的背景下，正向“一揽子拨款”转变，简化政府的拨款管制。
总之，通过上述对发达国家地方政府财政收入构成的简单描述分析，在财政联邦主义背景下，各国政府间在事权和财权划分上正经历着重构的过程。政府的职能决定其支出，支出的范围决定了收入的来源，地方政府提供的服务中，受益范围只局限于特定地区的由地方税收收入、使用费及借贷来支出，而所提供的具有外部性的准公共物品则由转移支付来支持，以此保证政府间的财政平衡在横向和纵向上都达到理想水平。不同政治体制下地方政府的收入构成比例有差异，有些地方政府收入构成（地方税、转移支付、费收入）比重较均衡，有些较依赖上级政府的转移支付，之所以如此，与各国的政治、历史文化传统有关，但各国地方政府收入构成仍具有共性。具体来说财产税是地方政府税收收入的重要形式，尤其在北美国家，之所以如此，是因为财产的不易变动，征税对象是财产所有者，难以逃税，且收税成本低。在财政联邦主义下，政府间在事权和财权划分上，中央政府事权支出较少、收入较多，地方政府事权较多、收入较少，地方政府支出大于收入，且存在地方政府间财政不平衡，因此上级政府通过转移支付来平衡政府间横向和纵向的财政平衡，转移支付成为地方政府一项重要的收入来源，上级政府通过转移支付也达到了对地方政府的监督和管理。地方政府提供的一些产品具有准公共产品的性质，通过使用者付费等来支付成本和提高效率，因此使用者付费也是地方政府一项重要的收入来源，特别在地方面临其他收入削减时。有些国家的地方政府在法律和上级机构的批准下可以获得借贷或发行地方债券，如美国、德国、英国、日本等，但地方公债收入多用于地方基础设施投资项目且受到严格限制。
三、当前若干国家地方财政发展困境及其趋向
公共物品的非排他性、非竞争性和外部性，使得政府成为此类物品的供给者，其供给的过程就是政府财政运作的过程，其逻辑可表述为：公众的公共物品需求导致政府供给，政府的供给需要财政支出，为满足支出又必须从公众那里获取财政收入，对这一过程的管理就产生了包括预算、税收、转移支付等财政管理体制。财政联邦制下，政府间在财政支出、收入和预算上都是相对独立的，但随着经济社会的发展和受政治历史文化等因素的制约，地方政府财政陷入不同程度的发展困境。通过对美、加、德三国地方政府财政困境的分析，试图显现导致地方财政困境的共因及趋向。
对于美国地方政府来说，财产税一直是其重要的财政收入来源，而财产的价值是随着当地供给和需求的变化而变化的，而不仅仅是随着收入的变化而变化，地方政府在税收体制中反应能力最弱。而随着经济的发展，地方的支出和税收都急剧增长。一方面，由于联邦政府财政赤字增加，经常在宪法和法律上限制开支赤字的州和地方政府，尽管通过增加税基和提高税率一定程度增加了收入，但遭到巨大而普遍的反对。州政府也在法律上限制州政府和地方政府开支，紧缩开支。对于地方政府来说主要是对财产税税率或征收的限制，迫使地方政府如果想扩大在其社区内的开支就必须求助于使用者付费制度。另一方面，由于赤字，联邦政府减少了对地方政府的转移支付，使得地方财政面临极其困难的局面[ 6 ]202- 210。
近年来，一系列问题导致地方财政危机的出现[ 5 ]213- 247，收入分配上：（1）在公共财政系统内，与联邦和省级政府相比，地方政府没有充足的收入来源。财产税作为地方税收的惟一来源，近年来受到省级政府的渗透，特别是在教育领域，而且省开始将财产税用于提供省级政府的其它服务上。（2）地方收入增长缓慢，1991—2001年间，地方政府的收入仅增长了14%，而联邦和省级政府的收入分别增长了38%和30%；（3）短期内地方政府开辟新的税源遭到纳税人的强烈反对。支出上：（1）在省级政府财政困境下，省将过去由其提供的服务下放给地方政府，而没有相应的财政支持，转移支付减少，造成地方政府的事权和财权不统一。（2）不断增长的地方支出需求，特别是加拿大正经历着快速城市化以及伴随城市化扩张而来的昂贵的服务需求，这种增长要求对基础设施（如道路、桥梁、供水和污水处理设施、固体垃圾处理设施、图书馆、体育场等）进行投资，且现有许多基础设施已老化需重建。地方政府可能倾向于增加使用费收入，并试图同省级政府及联邦政府达成分享有关税收收入的协议，但依赖加大转移支付会受到上级政府自身财政状况的限制，也将使得地方政府受到上级政府更多的约束，这与传统的地方自治会产生张力。目前，改革仍在继续中。
自20世纪90年代以来，德国地方政府收支间差距空前扩大，一系列的问题导致地方财政面临着严重危机[ 7 ]：（1）德国持续的经济不景气导致了地方税收的缩减。（2）越来越多的长期失业且未能被纳入失业保险的人诉诸社会救助体系并最终求助于地方政府，地方政府负责的幼儿园教育和改善地方小学教学设施，使得地方政府支出剧增。（3）东西德国统一过程中长期庞大的开销，尤其是目前仍在继续的从西德到东德的资金流动，导致公共财政的持续紧张，包括地方政府的财政。地方政府为了化解财政危机开始全面缩减开支，如引进新公共管理理念和制度、裁减人员、出售地方政府的资产、缩减那些非法定义务领域的支出（博物馆、剧院）等。尽管如此，目前德国地方政府的财政危机并没有从根本上得到化解。通过对美、加、德地方财政困境的分析可见，导致地方财政困境的因素可从税收划分、分权化中的事权下放、转移支付、民众需求以及经济的发展等方面分析。就地方政府的税收收入而言，财政联邦主义下地方政府的税收收入主要来源于财产税，尤其是美国、加拿大，但财产税的税收弹性缺乏、对财产的估价较难，且近年来上级政府开始渗透财产税领域（加拿大）从而使得地方政府的税收收入变化较大；政府间事权财权明确界定且相统一是财政联邦制基本要求，然而，20世纪80年代以来，世界主要国家政府间正经历着分权化改革，上级政府将更多事权下放给地方政府加大了地方政府服务地区居民的能动性，但对地方政府来说，在分权化改革过程中“地方政府面临着一个尴尬的问题，那就是，中央政府在将大量事权和管理项目下放给地方的同时，并没有同步地将相关的财政收入和拨款下放给地方政府。这意味着，地方政府要干的事情比以前多了，而用于处理公共管理事务的财政资金却没有相应的增加或到位，地方政府面临着比以前更大的财政资源‘瓶颈’或‘缺口’[ 8 ]”，这种事权与财权的不统一也是导致地方财政困境的因素之一；使得很多过去由上级政府履行的职能下移给地方政府，而财权却没有及时的下移，造成地方政府事权财权不统一；虽然欧美发达国家法制化水平高，但在转移支付制度中上级政府占据主动性，地方处于被动地位，上级财政紧缩的状况下会减少对地方政府的转移支付，也促使地方财政困境的发生；同时民众的需求会不断的增加而又不愿意提高税收，经济的发展状况也制约着地方财政的发展，地方政府面对日益增长的财政支出，在上级政府缩减转移支付时，倾向于增加使用者收费，但长期内并不能从根本上解决这一问题。因此，对于地方政府财政困境的产生应作出客观全面的分析，在化解地方政府财政困境问题上政府间应进行广泛的协调，结合本国的政治历史文化传统和经济发展因素，从制度、体制和政策层面上采取多种措施，而这又需要不断的实践过程。
