财政监督是政府监督的组成部分。随着近年来我国财政监督职能的逐步深化，财政监督工作越来越得到党中央、国务院和社会各界的高度重视。党的十六大明确提出，“要完善预算决策和
管理制度，加强对财政收支的监督，强化税收征管”。党的十六届三中全会进一步提出，“要完善预算编制、执行和制衡机制，建立预算绩效评价体系，实现全口径预算
管理和对或有负债的有效监控”。党的十七大更明确提出，要“改革预算制度，强化预算管理和监督”。这些都为财政监督工作提出了具体要求，指明了发展方向。我认为，在当前全国深入学习实践科学发展观的新形势下，充分认识财政监督工作的重要性，深入研究财政监督工作的职能和职责，探讨财政监督在财政管理工作中的地位和作用，改进财政监督工作方式和方法，不断提高财政监督工作效率和整体效能，坚持做到依法监督和科学监督，具有十分重要的现实意义。
一、关于财政监督理论和概念问题
（一）关于财政监督理论问题。对于财政监督理论问题，认识是不一致的。有的认为，财政监督主要是个实践问题，没有系统的理论；有的认为，财政监督不只是个实践问题，而且有比较系统的监督理论。当然，我的观点是后者。首先看监督的概念：《辞海》释义为“监察督促”，《新华词典》释义为监视、监测、察看、观察、督办、促进，即从旁察看，发现问题，提出建议。从字面意义理解：“监”意味着监视、查看、临下：“督”意味着督导、督促、纠正。一般意义上说，监督的含义可以概括为，人们为了达到某种既定目标而对社会经济活动实施的检查、审核、监察和督导活动，属管理范畴。对此，经济学家也有不少论述。马克思说：“过程越是按社会的规模进行，越是失去纯粹个人的性质，作为对过程的控制和观念总结的簿记就越是必要……”。我认为，这里谈的“过程的控制”就是监督。新中国成立后，一般的教科书明确提出社会主义财政有四大职能：分配职能、配置职能、调控职能和监督职能。有名的财政学家姜维壮同志明确提出，“监督是财政的一个固有职能，也是财政的一个重要职能。其重要性表现在：只有财政监督职能得到充分正确有效地发挥，财经纪律才能得到确立，经济秩序才能得到维护，国家的有关方针政策才能得到贯彻，财政的各项职能作用才能得到正确有效地发挥。从这个意义上讲，财政的监督职能对其他各项财政职能的发挥，起的是保证作用。离开财政的监督职能，财政分配、调控、资源配置、稳定经济等各项职能作用的发挥，就要受到各种因素的干扰破坏。因此，可以说，在财政的各项职能中，财政监督职能发挥着保护或保证其他职能得以实现的作用，也可以说，它是财政各项职能中的一项保证职能”。我认为，上述表述，是对财政监督职能作用较全面、较准确的表述。
新中国成立后，历届党和国家领导人，对财政监督工作都很重视，也有很多精彩具体的理论论述。①毛泽东同志指出，“财政的支出，应该根据节省的方针。应该使一切政府工作人员明白，贪污和浪费是极大的犯罪。反对贪污和浪费的斗争，过去有了些成绩，以后还应努力”——（《我们的经济政策》[1934.1.23]，《毛泽东选集》第1卷）。②1954年1月份，邓小平同志兼任财政部长时，提出了有名的财政工作六条方针：（1）预算归口管理；（2）支出包干使用；（3）自留预备费，结余留用不上交；（4）精减行政人员，严格控制人员编制；（5）动用总预备费，须经中央批准；（6）加强财政监察。③陈云同志说，“检查要严格。俗话说，‘鸡蛋里挑出骨头来’，要仔细核算，穷会使工作被动，但是有了东西不仔细核算，人家要什么就给什么，工作也会变成被动。因为要求是无止境的，你放得宽些，人家就要得多，来得勤”——（《怎样做好财政工作》[1945.2.1]）。④江泽民同志2000年在省部级主要领导干部财税专题研讨班上指出，当前，首先要做好财税秩序的整顿工作，要严肃国家的财经纪律，加强税收执法力度，坚决杜绝财税工作中违法违纪行为和不规范现象。⑤胡锦涛同志指出，“……违反财经法规的现象，偷逃骗税现象相当严重，贪污挪用公款、侵吞国家资产等犯罪案件屡有发生，这些矛盾和问题不仅影响了财政职能作用的发挥，而且已经成为国家经济和社会进一步发展的重要制约因素，成为各方面关注的一个焦点问题，我们必须高度重视，提高认识，统一思想，认真研究解决存在问题的途径和方法”。⑥2003年，温家宝总理在一次会议上指出，“在社会主义市场经济条件下，财政具有调控经济运行、优化资源配置、调节收入分配、实施监督管理的重要职能。……要坚持依法行政，依法理财，依法治税，强化预算管理和财政监督，为全面建设小康社会和实现现代化服务”。
（二）关于财政监督概念问题。对财政监督的概念和含义也有不同的说法和不同的理解。有一种观点认为，财政监督概念有广义和狭义之分。2003年初，财政部监督检查局编写的《财政监督》教材沿用了这种观点。即广义的财政监督其监督主体是多元的，它包括全国人大及其常委会对财政的监督，还包括审计监督、税务稽查、财政部门监督、海关和国资委等部门的监督，以及社会舆论监督等；狭义的财政监督是指财政部门开展的财政监督工作。根据近年来我对有关财政监督理论的学习和财政监督实践的思考，我感到广义、狭义之说比较乱，定义不科学，对监督实践的指导意义不大。我认为，理论上没有必要将财政监督概念区分为广义和狭义，人大、审计等对财政的监督，实际上都是监督财政，没有必要统一概括成财政监督。只有财政部门自己开展的监督活动，才是名符其实的财政监督。因此，我认为，财政监督的概念可以表述为：财政监督是指国家财政部门为保证财政分配活动正常进行，在财政分配过程中依法对国家机关、企事业单位、社会团体和其他经济组织或个人涉及财政收支、财务收支、国有权益及其他有关财政管理事项的真实性、合规性和效益性进行的监督活动。这样，我们讲财政监督，其概念含义明确具体，不存在争议，有利于对财政监督工作实践的分析和指导。
二、财政监督需正确认识和处理好几方面的关系
财政监督做为政府监督的组成部分，与审计监督、税务稽查、证监会、银监会、保监会等部门监督共同构成政府经济监督体系。财政监督从财政部门内部看，还包括专职监督机构的监督和业务管理机构的监督二个方面，是财政管理的有机组成部分。因此，搞好财政监督需要正确认识和处理好几方面的关系。
（一）财政监督与财政管理的关系。首先，监督与管理不是同一个概念，应该说是有本质区别的，所以财政部才单独设置了一个监督检查局，来完成其他业务司局不能完成的工作，体现了财政监督职能客观存在的必要性。财政部党组成员、纪检组长贺邦靖同志在一次讲话中明确提出，预算、执行、监督是财政管理工作的三个方面，也可以比喻为三大支柱，有了这三大支柱，才能把财政管理的大厦撑起来。我认为讲得很正确，很形象。但从另一方面看，从管理理论上分析，从财政监督实践看，监督是管理的有机组成部分和重要环节，监督确实体现了管理属性，财政监督是财政管理的组成部分，有财政管理就有监督存在，财政监督寓于财政管理之中，二者不能割裂。外部门看财政，监督也是管理。谢旭人部长在一次讲话中指出，“从一定意义上说，财政监督是财政管理的一个组成部分，英文里面管理一词本身就含有控制、监督的意思，只是有时候为了方便从不同的角度看问题，为了有所侧重，我们才将监督与管理适当加以区分。”可以这样说，财政监督与财政管理同步进行、有机联系、不可分离的特点，正是我们提出财政监督融入财政管理的理论基础。单纯的事后检查，是审计监督的特征，不是财政监督的特征。财政监督就是要贯穿于财政管理的全过程，贯穿于财政资金分配使用的全过程。财政监督只有真正融入管理，成为其有机组成部分和重要环节，才算真正建立了稳定长效的财政监督工作机制。
（二）专职监督机构与业务管理机构的关系。从理论和实践上弄清专职监督机构与业务管理机构的关系，也十分重要。我们知道，财政监督的主体是财政部门，既包括专职监督机构，也包括业务管理机构，就是说，专职监督机构和业务管理机构都有财政监督职责。有关文件对二者如何分工，也有比较具体的规定。2006年，财政部党组印发了《关于规范财政管理严肃财政工作纪律的规定》，《规定》第四十一条明确：“各有关司局和专员办应当认真履行监督检查职责，将财政监督工作贯穿到业务工作的全过程，建立事前审核、事中监控、事后检查制度，做到监督检查经常化、规范化、制度化”；第四十二条明确：“由财政部组织开展的重大执法检查工作由监督检查局会同有关业务司局组织，监督检查局负责统一协调，……”；第四十三条明确：“有关司局、监督检查局和专员办应当加强预算执行的监督管理，国库司应当建立国库集中收付监督制约机制，对国库动态监控中发现的问题及时检查，问题比较严重的，会同有关司局处理纠正，重大事项报经主管部领导批准”。2001年，财政部预算司制订下发了《进一步加强和规范中央预算管理的有关规定》，规定明确：“年初中央补助地方专款指标，……，发文抄送财政部驻当地财政监察专员办事处”。2008年4月份，又进一步制定下发了《财政部关于改进和加强中央财政转移支付资金等文件抄送工作进一步发挥专员办监管作用的通知》，对有关监管文件抄送和信息收集整理工作作了明确规定。可以说，专职监督机构与业务管理机构在监督职责方面的分工，包括有关文件的抄送，财政部规定是明确的，关键是一个执行问题。现在的问题是，业务司工作比较忙，抽不出太多的时间安排监督检查。有的司下拨专款的文件还做不到全部抄送专员办。专员办与业务司网络信息沟通还不很顺畅。当然，监督检查局在监督检查方面的牵头组织作用也有待进一步充分发挥。在今后工作中，财政部门要充分重视理顺自己内部的监督工作关系，专职监督机构要真正起到牵头组织的作用，业务管理机构要真正重视监督职责，积极组织监督，参与监督，理解监督，配合监督，共同搞好监督检查，形成监督合力。
（三）中央财政监督与地方财政监督的关系。我国的财政监督，按照管理体制和职责分工，分为中央财政监督和地方财政监督。中央财政监督包括财政部和派驻地方的专员办，地方财政监督包括省以下各级财政部门。财政部除搞好自身的监督工作外，对地方财政监督还有一个业务指导的职责，通过强有力的业务指导，工作经验交流，形成全国监督一盘棋。应该说，近几年我们的业务指导工作是积极努力的，效果也是比较好的。每两年召开一次全国性的财政监督工作会议，中间开一次电视电话会议，主管部领导到会讲话，总结经验，分析形势，提出工作要求，会上选择不同类型的先进典型交流经验，互相借鉴，共同提高。应该说，全国各地开展财政监督的情况，差别较大，包括领导重视程度差别大，机构设置和人员配备差别大，工作成效差别也大。通过适当的开会、互相交流经验，对差的地方促进作用明显。但由于是分级财政，部里一般不对地方布置太多具体的监督检查任务，主要是让地方根据当地情况，围绕当地政府和财政厅局党组的中心工作，搞好自己的监督检查工作。财政部每年都根据具体情况，年初发文提出监督工作重点和方向性要求，召开一些专题性的现场经验交流会，还通过“地方财政监督简报”，介绍好的经验做法供大家参考。今后在对地方财政监督的指导还应该加大工作力度。
（四）财政监督与审计监督的关系。审计监督是宪法赋予的对国家财政进行的、高层次、综合性的监督，具有权威性，具有不可替代性。与审计监督相比，财政监督具有管理性，具有内部性，具有及时性和针对性。应该说，二者的终极目标是一致的，都是为了促进财政管理工作健康有效运行。我认为，财政部门，包括财政监督，应该充分理解审计监督。财政部门每年从企业单位、老百姓那里收取那么多税款，分配使用那么多资金，责任重大，没有一个专门机构从旁边监督，是不行的，是不可想象的。事实上，审计署每年审计发现财政部门管理方面还存在不少问题。尽管角度不同，我们有各种理由，有各种情况，有各种主客观原因，但从加强管理的角度，审计监督是十分必要的。我们财政监督的任务，相对于审计监督，是先发现自己的问题，先纠正整改，少让审计发现问题，影响形象，二者具有相互促进的关系。过去财政监督传统的事后专项检查，在检查对象的选择上有时出现与审计撞车，产生过一些矛盾，近几年财政监督坚持事前审核、事中监控和事后检查相结合，与审计撞车的情况比较少见了。这里有一个互相理解、互相沟通的问题。年初确定检查对象时，主动沟通一下，协商一下，没有必要去争抢某一个检查对象。现在各地财政部门与当地的审计部门关系处理得都不错，大都建立了沟通协调、信息共享机制，基本形成了合力。同时，对审计部门，也有一个财政监督的问题。过去我们查过审计署和特派办，发现了不少问题，从对国家负责任的角度，应该适当安排对审计机关的监督检查，防止出现不受监督的权力，起到一种互相制约的作用。
（五）财政监督与纪检监察的关系。财政监督与纪检监察的关系十分密切，可以说是兄弟关系。建国初期，二者是一个机构，当时财政部的财政监察司，既负责现在驻部监察局的职责，又负责现在监督检查局的职责。后来，逐渐行政业务、监察任务越来越重，才改为机构分设，单独成立监督检查机构。在财政部，财政监督与纪检监察多年来一直是一个主管部领导分管，地方财政部门也有一大部分的纪检组长分管财政监督工作，说明我们二者的关系密不可分。贺邦靖纪检组长在上海、江苏等地出差调研时提出了财政监督和纪检监察两方面“一二三四五六”的工作思路，即推进“一个体系”，确保“两项安全”，坚持“三个贯穿”，严格“四大纪律”，做到“五个融入”，构建“六个机制”。我认为，这个工作思路需要财政监督和纪检监察两方面形成合力，共同完成。多年来，财政部监督检查局和中纪委监察部驻部监察局，在同一个主管部领导的领导下，共同负责监督财政经纪律问题，驻部监察局主要负责个人的违法违纪问题，监督检查局主要负责单位的违反财经纪律问题。工作配合十分默契，监督检查局发现人的问题及时请驻部监察局提前介入，驻部监察局遇到需要检查企业单位的财务违规违纪问题，监督检查局全力支持，形成一个完整的工作链条。实际上二者关系十分密切，单位问题往往牵扯到个人问题，有个人问题的人所负责的单位，一般都有财经纪律问题。很明显，纪检监察和财政监督共同维护着财政经纪律，共同对财政管理工作起着保驾护航的作用。
三、进一步深化财政监督工作的几点想法
按照构建社会主义和谐社会和科学发展观的要求，按照强化财政管理和深化财政改革的要求，随着社会主义公共财政框架体系的建立和完善，财政监督工作应当不断深化，不断细化，不断规范化、程序化、法制化、科学化，真正起到为财政管理工作保驾护航的作用。
（一）要深化财政监督理论和制度体系研究。贺邦靖纪检组长多次提出，要研究建立财政监督理论和制度体系，抓住了问题的根本。我认为确有必要深入研究一下财政监督理论问题，包括财政监督的概念、范围、内容、目标、任务、手段、方法，等等，以及与其他监督的关系，都需要有一个规范的说法，找出财政监督的规律性，使财政监督有一个科学的理论范畴。比方说，“财政监督融入财政管理”的提法，到底科学不科学，有没有道理，实践中存在什么问题，已经有人提出不同的看法。融入管理后是叫管理，还是叫监督。专员办有一部分业务工作，本来是管理性质，我们不能硬说成是监督工作，裁判员和运动员不能是同一个人，监督与管理既有区别也有联系，应从理论上阐述清楚。今后，要切实加强这方面的研究工作，可以请一些专家学者，与监督实践工作者共同坐下来，召开一些小型研讨会，大家各谈观点，通过争论，达成共识，十分必要。还有一个监督制度体系建设问题，也十分重要。现在财政监督已经有不少专门的法规和规范性文件，包括《财政违法行为处罚处分条例》、《财政检查工作办法》，以及一系列检查工作规则、具体的监管和审核操作规程细则、监督检查质量考评办法，等等。但从监督制度体系角度看，还需做出较大的努力。比方说，《财政监督法》或《财政监督条例》，要不要争取出台，我认为有必要。目前全国已有七个省区市出台了人大通过的《财政监督条例》，财政日常监管和审核审批都需要有行政规章或规范性文件，尤其是财政监督处理处罚方面的工作规则和追究个人责任的移送办法，以及对监督工作质量进行综合性考核评价的办法，都需要制定、修订和完善。以便于真正做到依法行政，依法监督和科学监督。
（二）要进一步完善专员办业务机制建设。财政部党组明确提出要建立完善专员办业务工作机制。我认为，专员办作为财政部的派驻机构，1000人的队伍，其业务工作的稳定性十分重要。总的想法是，财政监督和专员办工作要服务管理，贴近管理，融入管理，形成管理链条中的一个环节、一个部分，再配有适当的事后专项检查，将专员办业务工作范围、内容和工作程序等规范起来，每年一个周期。现在要做的主要工作有两个方面：一方面，要继续争取业务司局授权，将适合专员办监管的部分工作以文件形式明确专员办去做。目前已经授权的有90多项了，下一步要重点推动对中央二、三级部门预算审核的授权，让专员办有相对固定的事情做。另一方面，要进一步建立健全专员办业务工作管理制度，包括操作规程、细则，以及业务考核评价等内部管理制度，形成制度体系。
（三）要十分重视加强财政支出的监督。现在财政监督工作内容主要包括重大财税政策监督、支出监督、收入监督、会计监督、金融监督和内部监督等六个方面，应该说都有必要，都有效果，都是财政监督的职责范围。但我认为最重要、最需要加强的，是对财政支出资金的监督，包括资金分配使用的安全性、合规性、和有效性。为什么，因为财政部门的核心工作内容是财政资金的分配使用。现在财政支出规模一年有5万亿，使用效益如何，社会各界十分关注，如果出了问题，责任重大。特别是党的十七大提出，要着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。这五个方面，都离不开财政，离不开财政支出。财政部党组将加强支出监督管理提高到贯彻落实科学发展观、发展社会主义政治文明和构建和谐社会的高度来落实。近年来，财政在三农、教育、社保、卫生等方面的投入不断加大，必须在加大财政投入的同时，重视关注资金的分配使用情况，防止发生虚报冒领、截留挪用；重视关注资金投入以后所带来的社会效果，也就是资金使用的有效性问题，防止发生损失和铺张浪费。财政监督在这方面义不容辞。近年来，我们紧紧围绕民生资金开展监督检查，如为了解中央惠农政策的落实情况，组织专员办开展了粮食最低收购价政策执行情况及跨省移库、露天储粮等费用专项核查；为了解职工基本养老保险基金的收支运转情况，组织专员办开展对10省（区）企业职工基本养老保险基金管理使用情况专项检查；为了解中央对生猪调出大县奖励政策的贯彻落实情况，组织专员办开展了生猪调出大县奖励资金管理使用情况检查；为确保农民真正享受到新型农村合作医疗制度带来的实惠，指导专员办认真做好全国新农合补助资金审核工作，等等。通过监督检查，发现了大量问题，进行了纠正整改，引起部领导、国务院领导的高度重视和充分肯定。吴仪同志在我们上报的新农合检查信息上批示：此事与财政部进一步落实后要向全国卫生系统通报，有必要敲敲警钟。温家宝总理在我部上报的《对部分地区2006年度就业再就业资金检查情况的报告》上批示：对查出的问题要认真整改和纠正，并抓紧制定和完善就业再就业资金的管理制度。
（四）要重视监督检查信息化建设。信息化是财政监督发展的方向，是对传统财政监督模式的重大改革和创新，也是解决人少事多、工作量大的现实手段。现在全国各地这方面差距较大，有一部分专员办做得比较好，已经建立了日常监管项目基础资料数据库，有的借鉴审计部门的做法，开发使用了企业财务检查软件，有的省市比较超前，如广东省广州市财政局，已经开发出功能较强的财政监督检查网络软件，市财政局监督机构与业务处室实现了全面的网络链接，从网上可以直接发现资金分配和使用中存在的问题，有预警系统。财政部国库司的集中支付审核设计了网上预警系统，下一步，结合部里金财工程建设，我认为财政监督要专门研究网络化监督问题，要组织专门力量研究开发财政监督管理工作的监控模块，开发监督检查软件，在金财工程流程设计中预留专员办和监督检查有关信息接口，实现监督检查信息与业务管理信息共享，逐步实现利用计算机网络技术开展监督检查工作，通过网络技术实现对财政资金运行全过程的动态查询和监控，达到提高监督效率，降低监督成本，在财政部门内部形成有效的权力运行制衡机制。
（五）要深化监督成果的综合利用。财政监督工作，包括专项检查、日常监管、审核审批、调查研究，获取了大量的财政管理信息，有的是法规缺陷，有的是制度漏洞，有的是内部管理粗放，有企业财务会计方面的问题，有行政事业单位方面的问题，有政府部门方面的问题，等等。如何使这些信息得到充分利用，是一个非常重要的问题。可以说，现在利用不充分，存在很大浪费。专员办报上来的大量信息资料，选一部分编发专员办工作通讯，起到一个专员办系统内部互相交流的作用。但真正有用的管理部门却没有及时看到这些材料。财政部业务司授权专员办进行审核的材料，也存在没有很好利用的问题，影响专员办工作的积极性。监督的目的是促进管理水平的提高，今后在这方面可以采取一些具体措施。首先是要重视这个问题，下边报上来的信息要有专人看，有专人分析、归类整理，有顺畅的渠道提供给相关部门、部内业务司局、部领导等有关方面，并跟踪了解采纳吸收情况。在内部监督方面，针对查出的问题，采取专题会议形式，由分管部领导主持，召集有关司局负责人参加，大家坐到一起，共同研究整改措施，提出整改建议，明确纠正整改时间和要求，形成会议纪要，进行跟踪落实，切实改变了监督、管理两张皮问题，取得较好效果。这种做法应坚持下去。还可以将监督检查报告抄送纪检监察和人事部门，将单位遵守财经纪律状况与干部的考核任用相结合。总之，我认为在监督检查成果的充分利用方面，存在很大潜力，有必要下功夫改进提高，使监督检查工作达到查处一件、规范一片，从源头上防止和减少违规违纪问题的发生，促进财政管理工作水平不断提高。
