一、县乡财政困境的表现
（一）县乡财政收入结构的不合理
根据2006年《中国统计年鉴》，我国的地方税结构包括增值税、营业税、企业所得税等十四项，其中，增值税、营业税和企业所得税三项的总和就占了当年地方财政总收入的约75%.具体到县乡层面，随着农业税的取消，农业税在县乡财政中所占比重大幅下降，外加税费改革给县乡带来的财政缺口，这更加强化了县乡政府对增值税、营业税等税种的依赖，助长了县乡政府本身的企业家行为。
（二）县乡财政支出结构的不合理
1994年的分税制改革是在中央和地方的事权基本不变的情况下进行的财权划分，由此导致了地方财政无论在支出范围还是支出结构上都存在不合理。以2003年为例，即使像教育科学卫生、社会保障、抚恤福利救济这类重要的公共服务，中央也分别只承担了11.3%、11.5%和1.0%的支出责任。地方政府则主要承担着文教、科学、卫生事业费，地方基本建设投资，行政
管理费，其他支出，公检法司，社会保障补助，支农等支出责任。而这7项的总和就占了当年地方预算总支出的71.3%；在20多项中央和地方的交叉支出责任中，地方分担度超过80%的多达11项。
（三）县乡财政资源效率低下
在县乡财政支出中，以支农支出为例，我们当前的支农支出只是一种简单的加减法，即按人头计算支出额。这显然影响了农业科技含量的提高和农业的持续发展。换句话说，我们需要的是资金集中，而不是分灶吃饭。此外，我们还不能排除县乡一些官员为了政绩而进行的非生产性支出，比如搞形象工程而支出的建设费用等。
二、县乡财政困境的权力关系分析
布坎南认为，“财政制度是广义政治宪章的一个组成部分，特别是在这里说明的意义上。必须把财政宪章的变化视为半永久性的和长期的社会结构特征。”因此，财政问题本质上就是一个政治问题。财政问题也必须从政治学的角度予以考虑。而权力作为政治的核心要素，政治权力关系就成为分析县乡财政困境的具体视角。
（一）市级以上政府与县乡政府之间的权力关系
依据西方国家的分税改革经验，中央适当集中财权是合理的，这也是我国1994年的分税制改革的初衷。但问题在于，我国的政治体制改革相对滞后，依然没有走出政治集权的行政思维逻辑，这就造成了经济分权和政治集权的矛盾。具体体现在：一方面，政治集权下的市级以上政府与县乡政府间权力关系成为财税改革的结构性基础，即集权官僚体制内在的财政支出自我膨胀动力导致了基于经济分权现实需要的分税制改革形成的财政体制发生变异，表现为税收结构的不合理。中央几乎集中了所有税权，而地方几乎没有税权。另一方面，政治集权体制在我国五级行政中造成了传导效应。原本在中央和省之间展开的分税改革，在政治集权体制下，省市政府也形成了资金集中的思维逻辑。1994年以来，中央的资金集中度实际在下降，省市政府则在加大，县乡财政赤字增加了。第三，政治集权体制导致了县乡行政机构臃肿，刚性支出增大。政治集权要求的机构对口设置，外加我国特殊的“压力型行政体制”，造成了财权上移和事权下移，加剧了县乡财政困境。
（二）县乡党委、县乡人大和县乡政府的权力关系
我国《立法法》规定，县乡人大是没有立法权的，也就是说县乡人大没有税收立法权。那显然，县乡人大的税权缺失使得对县乡政府财政支出的监督流为空谈，同时也使得县乡政府不能因地制宜地根据自身经济条件采取合理的本级税制，从而影响县乡经济发展。除此征收税收，在支出税收上，县乡人大也不能实质性地批准县乡政府财政预算，而真正起决策作用的则是县乡党委。这一横向上的集权显然在财政分配上带有浓重的人治色彩。
（三）基层社会和县乡的权力关系
这一权力关系表现为公民的参与和监督。然而参与机制受到诸如政府干预、代表名额分配不均、民众日益“原子化”等因素的影响，从而没有很好地运作。监督机制则受制于“用手投票”和“用脚投票”制约方式的低效，导致县乡收入和支出结构出现崩解。更为危险的是，政治集权向社会的扩张，有可能消解财政征收和财政支出的民意考量。
三、县乡财政困境的解困路径
（一）逐步进行政治分权
一方面，逐步赋予地方立法机构开征地方税种、制定和调整地方税率，以及制定地方税征管办法的权力。另一方面，改革行政体制，减少政府层级和财政层级。分税分级财政体制要求每级政府必须有相应的税种作为财权支撑，保证其有充足的税收来源。我国现有五级政府和28个税种，很难有合理的划分，特别是越到行政层级末梢的县乡政府。因此，应当加快行政体制改革，以适应财政体制和经济发展。第三，合理界定县乡政府职能。分权不是抛权，需要职责明确。合理界定县乡政府职能可以明确县乡财政支出范围，也能明晰上级政府与县乡政府的支出责任。
（二）党政分开与发挥县乡人大功能
党政分开不是不要党，而是需要划定党和政各自的边界。党委应该在人大决策中起建议，监督作用，而不是替代决策。县乡人大则应发挥征税、批准政府预算、监督预算等功能，并通过听取民意、了解民生，合理确定税种、税率，促进县乡经济发展、提高当地居民生活水平。
（三）完善民众利益表达机制、扩大民众监督权利
在财政政策上，民众关心收什么税，收多少税，以及是否“用之于民”。公众利益表达机制可以很好抑制县乡政府追求税外收入的冲动，也能提高财政支出效率。这需要首先发挥县乡人大代表的作用，代表民众利益影响决策；其次要培育基层自组织，实现利益综合、利益上传和利益博弈。此外，扩大民众监督权利需要相应的制度设计，比如政务公开和财务公开制度、民众参与财政预算制定、
管理和执行制度等，也需要相应的制度创新，比如逐步扩大乡镇直选，有条件的可以扩大到县一级，以有效制约县乡政府财政支出的腐败、低效率问题，从而缓解县乡财政困境。
