党的十七大报告提出，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。这是对以往推进公共服务均等化为目标的财政体系的完善，反映了按照不同发展功能区域，实施差别化财政政策的新思想。
党的十七大报告提出，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。这是对以往推进公共服务均等化为目标的财政体系的完善，反映了按照不同发展功能区域，实施差别化财政政策的新思想。
一、主体功能区含义及财政政策作用方向
“十一五”规划《纲要》提出，要根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。从四类功能区的具体含义看，实际上是根据若干现状（包括经济、资源、环境、生态等）和未来趋势条件，将国土在空间上进行了类型划分。总的要求是，优化开发和重点开发区域，要集中产业和人口，更多地承担起经济发展职能：限制开发区域，要有限承载产业和人口，部分地承担经济发展功能，更多地承担生态发展功能：禁止开发区域，要以承担起生态功能为主来促进发展。
按照上述要求，财政政策的方向应有以下三个方面：第一，促进经济要素流动，包括生产资料和劳动力，逐步从限制和禁止开发区域转移出去，在优化开发区域实现更高层次的组合，在重点开发区域实现更大量上的集中。第二，促进限制和禁止开发区域生态建设，主要是在这两类区域实现生态功能对现有经济功能的逐步替代。第三，实现不同区域基本公共服务的均等化，即无论是承担经济功能还是生态功能，居民都可以享受与全国经济发展水平相一致的公共服务。
二、现行财税体制存在的问题
现行财政体系主要是1994年税制改革后逐步确立的，从推进形成主体功能区要求看，存在以下问题：
第一，现行的差别化财政政策按照东、中、西和东北四大标尺划分，难以将生产要素引导与更小区域的经济发展适宜性联系起来。如，一般转移支付系数确定、农村医疗保险补助等专项转移支付中央补助标准、地方配套资金要求等，都是按照东、中、西和东北四块来确定。但在实际中，东部发达省份也有经济发展条件差、自身财政能力弱的地区，而西部也有一些自身发展条件好的地区，四大板块的划分显然忽视了更小尺度范围的差异。再如，促进经济要素集聚的税收手段，现行对西部大开发、东北等老工业基地振兴、中部崛起的税收优惠，从理论上会强化生产要素向这些地区流动，但不是这些地区的每个更小单元都适合工业化。这种大框架的激励手段，在引导资源配置的同时，也会造成一定程度的扭曲，不利于将来形成符合资源环境承载能力要求的经济和人口布局。
第二，政府间财政关系以经济总量为导向，必然导致生态软约束，生态对发展的贡献未能体现在发展成果中。在现行分税制下，地方财政收入与经济总量增长高度相关。从近几年的数据看，在地方预算内财政收入中，与经济总量直接相关的增值税和营业税无论是在绝对数量上还是增量贡献上，都居于主导地位。在这种导向下，生态环境脆弱、不适合大规模发展工业的地区，有两种倾向值得关注：一是盲目发展工业，破坏生态环境。由于第三产业发展滞后，营业税等难以成为稳定的大宗收入来源，政府更乐于上那些财政增收效应强的工业项目，对经济总量、财政收入增长的追求，一定程度上已演变为对工业增长的盲目追求。结果往往是工业遍地开花，城市盲目布局。土地无限开发，各类污染日趋严重。生态环境严重恶化，修复生态、改善环境的财政支出快速增长，导致公共卫生、公共安全、安全饮用水等公共服务质量下降。二是在生态建设方面的投入成为一种负担。越是生态脆弱的地区，对生态环境方面的建设维护的费用越高，但自身的财力又相对较弱，需要把更多的财政资金投入到发展工业，缺乏投入激励机制，生态投入没有反映在可提高公共服务水平的地方财政收入增长上。
第三，财政转移支付体系新旧因素并存，不利于限制和禁止开发区域提高公共服务水平。在现行中央对地方转移支付中，税收返还、体制性补助、专项补助、年终结算补助基本不具有财力均等化的功能，也不利于限制和禁止开发区域提高公共服务水平。税收返还是为照顾地方既得利益、推进分税制改革而设定的，依据来源地原则分配，优化开发区域和重点开发区域经济发展水平高，返还基数也大。税收返还调整按照“两税”增速进行，优先考虑的是基数大、增速高的优化开发区域和重点开发区域，不利于限制开发和禁止开发区域获得更多返还。专项转移支付大多缺乏均等化分配规则，资金安排随意性较大，特别是很多都要求地方资金配套，本质上也不利于限制开发和禁止开发区域获得更多的资金。在整个体系中，只有一般性转移支付和部分专项补助，即财力性转移支付，是按照因素法测定的，理论上均等化效应也最强，但在转移支付因素测定中，对生态治理等方面的支出考虑不够，加之规模不足，也必然不利于限制开发和禁止开发区域提高公共服务水平。
此外，现有一般转移支付资金安排，测算层级是从中央到省再到市县，而主体功能区划分中考虑更多的是按照资源环境等方面的条件，具有不均质、不连续的特征，必然要突破行政区界限，如果不加以改进，也难以适应要求。
三、若干建议
按照推进形成主体功能区要求完善财政体制。总的要求应是：合理引导要素流动，强化生态建设维护，促进公共服务均等化。
第一，完善现行税收手段在引导资源合理流动方面的作用。从人口流动角度看，要加快限制开发和禁止开发区域生态移民和剩余农业劳动力转移，整合现有生态移民、水库搬迁等方面的资金，设立人口流动补偿资金。重点是两方面：一是增强人口流动能力，主要是就业培训：二是增强接受移民地区基本公共服务能力，重点是基本居住、教育、医疗等。确保人口流出来、住下来。从生产资料要素流动角度看，要细化现有税收政策的空间单元，对禁止开发区，要完全取消这种政策：对限制开发区，只能与各区域发展特色经济、特色产业联系起来，给予一定的税收优惠政策：对重点开发区，要与促进基础设施建设，促进产业集聚发展，承接优化开发区域产业转移结合起来，给予一定的税收减免等优惠政策：对于优化开发区，要与发展占用土地少、资源消耗低、污染排放少的产业发展联系起来，给予一定的税收优惠，鼓励参与全球分工与竞争的产业向这类区域集中。
第二。促进限制开发和禁止开发区域的生态建设。这两类地区从发展功能上看，都要成为全国或者区域重要的生态功能区。为此，需要加大这两类地区生态建设的力度，建议在现有的退耕还林等生态方面的转移支付基础上，设立生态建设转移支付，针对限制开发和禁止开发区域的生态建设和维护活动，进行专项的补助。通过转移支付，尽量减少地方政府的额外负担，鼓励其生态方面投入。同时，可以在若干影响较大的生态区域试行经济和生态收益共享机制，也就是同一大区域内，优化和重点开发区域在享受限制和禁止开发区域提供的生态成果时，也要将经济成果（财政收入）与后者共享。这可以通过地区间的横向转移支付来实现。
第三，加大对限制开发和禁止开发区域一般性转移支付力度。主要目的是使这两类地区能够享受到与优化开发地区、重点开发地区大致相同的公共服务。可以考虑，将国家划定的这两类地区的转移支付层级升格，形成中央对其直接转移，避免层级过多的盘剥：提高公共服务支出满足程度，在国家财政收入还难以满足全国所有地区收支差额补助情况下，优先满足这两类地区的公共服务支出，对这两类地区实现足额转移支付：对这两类地区财政支出效果的考察，也要放到公共服务供给和生态环境建设上来，弱化这些地区盲目工业化的冲动。
作者单位：中国人民大学财政金融学院
