一、目前县乡财政
管理体制存在的问题
1.县乡财政体制中的事权与财权不统一。
在现行分税制财政体制中存在着收入重心上移、支出重心下移的倾向。一方面，县乡财政成为各级财政集中财力的对象。从县乡财政与中央财政的关系看，县乡财政需要将75%的增值税、100%的消费税、中央企业所得税及部分营业税上缴中央财政；从县乡财政与省市级财政关系看，省市级政府在中央财政集中一部分财力的基础上，对共享收人和地方固定收人进行了分成，又对县乡财力进行了集中，由此中央财政收人占全国财政收人的比重显著提高，约占50%左右，如果再加上省本级财政收人，中央和省的财政收人在整个国家的财政收人中古有绝对支配地位，超过60%，而县乡基层财政收人比重一般为20%左右，可容支配的财力过少。另一方面，支出下移。在中央及省市财政县乡财政的关系上，将部分应由上级财政负担的财政支出全部或部分下放给基层地方政府，省级以上财政用于农村义务教育、农村医疗卫生、农村公共基础设施及科技投人和社会保障等方面的支出很少，基本由县乡财政负担。1998一2002年国家连续发行国债6600亿元，其中用到农业和农村的资金1897亿元，只占28.7%.在对农村基础教育经费的分担比例上，中央、省、县、乡分别为2%、11%、9%、78%，而美国在中央、州、地方政府对基础教育经费的分担比例为6.2：48.3：45.5，法国中央政府分担68.4%，奥地利中央政府占67%，是教育经费的主要提供者。
2.农村税费制度的改革，致使县乡财力进一步薄弱。实行农村税费改革试点工作三年多来，取得了重大的阶段性成果，减轻了农民负担，减负率达30%一60%，加强了农村基层政权的建设，维护了农村社会稳定，但同时也对县乡财政形成了更加严峻的考验。目前县乡财政收人主要来自地税收人（包括各项地方工商税收、企业所得税、个人所得税等）、国税收人（增值税留存部分）及由财政局收取的农业税费部分，主要是农业税收。农民减负，县乡财政就要减收，按原有的财政体制，农村基层政府和财政职能就难以保持。尤其是对一些以农业为主的地区和中西部贫困地区来说，地税和国税收人所占比重很低，农业税一般占当地财政收入30%以上，有的甚至可以达到70%一80%.因此，随着农村税费改革和取消农业税后，对于县乡财政来说无疑是雪上加霜。（l）县乡财政赤字和债务负担严重。20世纪90年代中期以来，我国县乡财政赤字一度高达40%以上，在西部有的县市赤字甚至高达60%以上。据估计，目前全国乡镇负债总额已达到2000亿元，在全国近4.6万个乡镇中平均负债近450万元。（2）近年来中央出台的大幅度调资政策，也给县乡财政带来了沉重的压力，使得工资欠发问题主要表现在县乡基层，一些地区现在发放的教师工资甚至是5年前的工资，有的只发基本工资，国家出台的增资政策很难兑现。（3）基层政府职能难以实现。县乡财政的现状，使得基层财政只在发放工资与维持公用经费两方面疲于支付，难以发挥财政的各项职能，使得县乡财政在提供公共卫生医疗、交通设施、农村水利设施、教育、保障等公共物品方面基本无能为力，更不要说发挥其他财政职能了。
3.县乡财政缺乏相对独立性。税权划分不明确，其财政收人很大程度上受制于中央、地方税的征收，同时地方没有税收立法权，没有发行公债的权力，这显然不能满足分税制下县乡财政作为一级独立财政的需要。另外，县乡政府没有主体税种，所开征的税种多为难以征收的小税种，如娱乐业、个人收人所得、餐饮业及服务业等的征税，实际操作过程中存在收人额、应税所得额确定的困难和征收的困难。同时税种划分不合理，企业所得税、营业税按企业隶属关系进行分税，个人所得税在发达国家是中央财政的主体税种，而我国则划归地方。
4.中央财政对县乡财政的转移支付缺乏规范性。1994年财政
管理体制改革中的政府转移支付制度包括第一部分：税收返还。即以1993年地方实际收人作为计算各地方政府税收返还的基数。第二部分：老体制上解或补助。21个财政收人较高的地方政府按约定额递增上解，16个财政收人较低的地方政府按规定得到补助。第三部分：专项补助。第四部分：结算补助。第五部分：增量转移支付。通过税收返还将更多的收人返还给财力充实的地区，进一步加大了地区财力之间的差距；同时随着经济的发展，原有的地区间的收人格局发生变化，部分地区的财政收人有了较大幅度的提高，而另一些地区经济则出现了衰退，而实行过渡期均等化的转移支付，按老体制上解或补助则出现收支缺口；并且转移支付制度在运行过程中，缺乏法制性、稳定性，具有较大的随意性，尤其表现在专项补助、增量转移支付的监督使用方面，使得部分县乡对政府的转移支付产生了极大的依赖性，出现讨价还价及“跑上现象”。据统计，在2004年税收增收4000亿元，但规范性的转移支付只有200亿元左右。
二、县乡财政管理体制改革的对策选
（一）完善现行分税制，减少财政级次。
明确县级财政事权，取消乡镇财政，市级财政目前可以过渡性地行使其职能，在条件允许的情况下，可以考虑取消，形成中央、省、县三级相对独立的财政管理体制，与此同时，从行政体制上将乡镇基层政权作为县级政府的派出机构，即设为乡办事处，不具有独立的财权和事权，只负责完成县级政府委托的所辖农村的公共管理事务，原有的乡镇财政的事权范围改由县级财政承担。改革后的县级财政负责公共财政体制下资源配置的事权，主要由政府提供地方公共物品，包括政治稳定、司法、治安、义务教育、公共卫生、社会保障、基础设施及地方自然资源等，并相应地退出某些竞争性领域如国有企业投资、基本建设投资等，但在农村义务教育、公共医疗卫生、社会保障及农村基础设施投人要由中央与地方共同负担。
（二）改革完善税制，适度扩大县级财政税权。
1.对财产税实施改革，形成县级财政的主体税种。自然经济社会的财产主要形态为不动产，包括土地、房屋等，相对应的财产税就是土地税和房产税；而在市场经济条件下，财产则不仅包括不动产，还表现为动产，特别是流量形态的财产，主要是各种收人和支出，相对应的财产税在原有基础上也就应扩大为收人税、支出税或者是所得税、消费税。因此，在我国现行税制下，可以对财产税作如下改革：（l）统一内外资企业分别适用的房产税和地方房地产税，根据现行房地产的价值重新核定房产税的计税价值，并适当提高税率。（2）统一内外资企业分别适用的车船使用税和车船使用牌照税，并适当提高税率，调整减免税规定。（3）将耕地占用税的征收范围扩大至外资企业和外籍个人。（4）统一内外资企业所得税，解决原有税制中存在的市场准人不公平的现象，同时为了实现全国统一市场的形成，应着手改变按行政隶属关系划分企业税收收人的现状，进一步规范财政管理体制。（5）实现收人信息化管理，完善个人所得税的征管。个人所得税在发达国家是主体税种，占税收收人的30%，发展中国家占巧%，而我国2003年税收总收人18000亿元，个人所得税只有1400亿元，仅占7.8%.据不完全统计，我国个人所得税每年流失的税金至少在1000亿元以上，主要集中在高收人阶层。（6）适当调整消费税的征收范围，并进行相应的税率结构调整。
2.推进农村税费改革，实现城乡税制一体化。（1）继续扩大农业税的免征范围，加大农业税的减征力度，直至全部取消农业税。（2）实现城乡税制一体化。①在所得税方面：对公司型农户在扣除合理农业生产投人的基础上，根据其应税所得额，征收企业所得税；对农业生产大户征收个人所得税。②借鉴欧洲农业增值税办法，在销售环节采用扣除率确定进项税额，对进人商品市场的农业产品征收增值税，对农业生产者销售自产的农业产品征收增值税，对出口环节农产品按17%全额退税。
3.在继续做好增值税转型试点的基础上，完善现行增值税。扩大现行增值税的征收范围，可以考虑在生产、销售环节之外，将劳务、农业等也纳人增值税的征收范围，同时将我国现行的生产型增值税向消费型增值税转变。
（三）规范中央、省级财政对县级财政的转移支付制度。
1.建立中央、省、县三级财政共同负担的义务教育经费保障体制，加大中央财政对义务教育的转移支付力度，加快基础教育专项补助制度的公式化、法制化、规范化建设的进程，设计出科学的、可操作的转移支付公式。
2.增加对农业地区和粮食主产区农业基础设施建设和农村公益事业、医疗卫生保障等方面的投入，在一般性转移支付上加大对农业地区特别是粮食主产区的倾斜力度。美国和欧盟对农业土地的政府直接补贴占其政府支出的10%以上，美国对每公顷土地补贴100一150美元，欧盟为300一350美元/公顷。
3.取消乡镇财政，精简机构及裁减人员带来的社会保障、经济补偿等成本，需要增加中央、省级财政对县财政的专项转移支付予以补充。
4.中央、省级财政应逐步减少专项资金项目及规模，减少专项转移支付的随意性及盲目性。对专项资金实行国库集中支付制度，防止由于缺乏约束机制而带来的资金的使用效率低下，浪费严重，甚至形成腐败。同时有计划地扩大一般性转移支付的规模，增加县级财政的可用财力，从而有助于缓解县级财政困难。
5.转移支付可以考虑实行广泛的多形式的补助。比如，实行现金与实物并存的社会补贴形式，以加强对转移支付资金的使用管理，防止挪作他用，真正达到中央财政转移支付的目的。
6.改变现有的采用基数法核定收支的办法，采用因素分析法确定县级财政的收支，从而建立科学有效的财政转移支付办法，实现转移支付制度的公式化，使之具有一定的透明度和稳定性。
作者单位：山东烟台职业学院
