一、引言
分税制是指一个国家在明确划分中央政府与地方政府事权的基础上，遵循财权和事权相适应的原则，按照税种，划分各级政府财政收入来源和支出范围、分级独立编制收支预算、并辅之以上级财政对下级财政进行转移支付的一种财政体制。其中，事权是指合理界定各级政府的既不“越位”也不“缺位”的职能界限。财权是指确定与各级政府与事权相对应的税基，以及在统一税政格局中适当安排各地税种的选择权、税率调整权、收费权等。分税制是与市场经济和公共财政相适应的一种财政体制，是目前各国通行的一种较先进的财政体制。
建国以来，我国财政体制经历了数次重大改革。建国之初是一种连续实行了20年之久，前苏联模式的统收统支的中央集权体制；1980年开始改行“分灶吃饭”的分权体制；1988年后又改为递增包干、上解递增包干、定额上解、总额分成、定额补助等多种形式的“大包干”等财政体制和财税
管理制度。但是这些改革，还是属于计划经济的范畴。在我国加入世贸组织，不断加快改革开放进程的形势下，为了更好的建设社会主义市场经济秩序。1994年，我国对税制进行了改革，由行政性分权改为经济性分权，这是我国税收工作的一个重要转折点。这次改革借鉴了国际上的先进经验，结合了我国国情，建立了分税制的基本框架。分税制调动了中央政府和地方政府的积极性，提高了中央政府的财政收入，有利于中央政府进行宏观
管理，加速了我国经济建设。但是，随着我国经济的快速发展和市场经济改革的深化，1994年的税制改革显露出来的弊端越来越多，不少方面已经不适应目前的经济状况，对税制进行改革的呼声越来越高。
二、对1994年税制改革的评价
1、改革的主要内容
1994年税制改革的核心内容是统一税法、公平税赋、简化税制、合理分权、理顺税收分配关系，以发挥税收杠杆对市场经济的调节作用。
我国这次的税制改革，首先是合理划分中央和地方政府的事权范围：中央政府主要负责全国的国防、外交、武警、重点建设项目，中央政府的运作经费，中央所借外债的还本付息等、地方则负责地方政府机关的运作费用和本地区经济发展所需支出等。其次是根据事权范围将现行税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税。其中，把关系到国家利益、实施中央宏观调控所必须的税种划为中央税；把同经济发展直接相关的税种划为中央地方共享税；把适合地方征管的划为地方税。再次是确定中央对地方税收返还的数额。最后是分设国税局和地税局。国税局负责征收中央税和共享税，地税局负责征收地方税。相关配套措施有：改革国有企业的利润分配制度和税收管理体制，建立新的国库体系和转移支付制度，改进预算编制办法。
2、取得的成效
1994年的分税制改革是建国以来财政管理体制的一个重大进步，是计划经济向市场经济转型的重大突破。
（1）1994年税制改革以后，国家每年新增财政收入1000亿元左右，国家财政收入稳定快速增长，同时中央财政收入占全部财政收入的比重也有较大提高（见表1），使中央政府的宏观调控能力有明显提高。
（注：以上收入不包括国内外债部分；资料来源：中国财政年鉴。）
世界主要市场经济国家中央财政占财政总收入的比重一般在50％~60％之间。分税制实行后，2002年我国中央财政收入占财政总收入的比重是55％，基本上达到了国际水平。
（2）有了和事权相适应的税权，调动了地方政府的积极性，使得地方财政收入大幅增加，地方财政的收入总量从1994年的2311.6亿元增加到2004年的8523.9亿元，增长了4倍。地方政府有了一定的自主权，更利于地方政府的经济建设和公共产品的提供。同时，税种的划分，提高了地方政府发展农、林、牧、鱼和第三产业的积极性、减少了盲目投资、重复建设行为。
（3）分税制的建立合理划分了中央政府和地方政府的职责权限、支出范围，使各级政府间的财政关系趋于规范。建立了转移支付制度，初步解决了我国财政的纵向平衡和横向平衡问题。转移支付制度的建立使政府有更多的权力和财力来扶持落后地区，促进了西部和老工业基地的经济发展，促进了区域经济的协调发展。
（4）分税制取消了地方政府原有的税收减免权，地方政府不能再随意进行税收减免，以扶持符合地方利益的企业，促进了企业公平竞争，利于我国市场经济的发展。
（5）分税制被载入《宪法》，同时分税制成为全国统一的财税体制，利于我国的法制化建设。
3、存在的问题及影响
（1）政府职能界定不清，事权划分不明。1994年税制改革遗留了许多旧体制的做法。随着改革的不断深入，政府职能发生了较大的转变，政企不分的现象有所改善，但仍然有政府职能不清，大量“越位”和“缺位”问题的存在：政府不该管的在管，如很多竞争性的行业存在国企处于垄断地位，国家继续对它们实行企业亏损补贴和价格补贴。该管的又管得太少，如卫生保健、基础教育、社会保障、农业等。由于政府职能不清，导致政府事权划分不清，上下级政府事权交叉，使得分税制财政体制难以规范运行。
（2）新税制实施中存在的问题。我国实行的是生产型增值税，对固定资产重复征税，企业的税收负担较重（目前世界上只有印尼和中国采用这种税制，世界上大多数国家都采用消费型增值税）。小规模纳税人税赋重于一般纳税人、增值税虚开、伪造现象较严重。消费税对于该限制消费的项目没有开征，一些不该征收的反而征收，限制了合理消费，如汽车。关税水平仍然较高，没达到世贸组织的要求。个人所得税起征点全国一刀切，没有考虑地区差异，不尽合理。扣除项目设计过少，如商业保险的保费应该可以在税前扣除。以家庭为单位缴税应该比以个人为单位缴税更加合理等。
（3）国税局与地税局分设导致机构臃肿很多职能部门重复，人员叠加，加大了税收征管成本。由于我国缺少“税收征收管辖权”的有关规定，没有相关法规的保障，国税与地税的职责划分不够清晰，引起扯皮事件屡有发生，使纳税人重复缴税，税收征收效率不高。国税局的机构设置受行政区划的限制，行政上要受地方政府的领导，使国税的征收和中央财政收入的完成受到限制。
（4）基层政府财政困难是我国目前存在的较突出问题。1994年税制改革在财权财力的分配上明显偏向中央，许多地方县乡政府的财政陷入困难。原因是中央和地方政府的事权、财权划分不清，遗留了许多旧体制的痕迹，事权维持了改革前的状况，而财权确主要划归中央；税收立法权和政策制定权集中于中央，地方政府只享有一些具体措施的制定权，归属地方的税种多数是税源少、难于征管的税种，使地方税收缺乏保证；我国行政管理层次过多，有中央、省、州、市、县、乡五级，在各级政府之间如何确定财政收入、财政支出是很困难的。
（5）转移支付制度不尽完善、规范。我国的转移支付形式种类名目繁多，现有税收返还、体制补助、结算补助、和专项补助等，其中只有增量转移支付属于真正意义的转移支付制度，其他的都不尽合理和规范，如转移支付按照来源地进行分配，使得经济发达的地区返还的多，经济欠发达地区返还的少，不利于缩小各地区的差距，无法实现财政横向平衡；专项支付范围过广，存在职能错位。转移支付办法以“基数法”为依据，随意性过大；省以下转移支付制度尚未建立，建立全国统一规范的转移支付体系，是亟待解决的问题。
（6）地方税种的改革不到位。1994年税制改革列入地方税改革的方案至今多数没有实施。地方税收入规模过小，税源缺乏增长机制，有的税源还在萎缩，不能随地方经济发展而增加，地方税种不适应地方经济发展需要的问题日益突出。
（7）现行分税制财政体制是属于行政权力主导型的财政体制，财权上移事权下移。在财权、事权确定和税种的划分上，主要是上级主管部门确定、下达指令，而不是与下级地方政府充分商讨，地方政府的发言权不大，没有充分考虑地方政府的利益，这基本上属于计划经济的做法，与市场经济体制不符。
三、分税制财政体制深化改革的思路
1、进一步科学合理的依法划分各级政府的事权和财权范围
按照公共财政体制的要求，中央财政支出应该退出一般性竞争行业，而主要提供公共产品和服务。同时要处理好集权和分权的关系，适当下方权利给地方政府。为了避免中央政府和地方政府之间事权交叉，应该由最高权利机关以法律的形式对中央及地方政府的事权加以规范，使中央政府的事权和宏观调控能力以及地方政府的事权和地方机动能力得以充分发挥，保证中央政府和地方政府各级事权的实现。
随着社会主义市场经济秩序的不断完善、中央和地方事权的划分进一步清晰和相关法律法规的健全，我国的税收管理应借鉴国际上通行的“统中有分、分中有统、统分结合”的模式，实行统一税法，合理分权。
中央税与共享税的立法权、征收权、管理权应该划归中央，以利于中央实施宏观调控职能。全国统一开征并对宏观经济影响大的地方税应该由中央制定基本政策，具体执行和调整权可交给地方。全国统一开征并对宏观经济影响不大的税种可由中央制定基本办法后，更多的下放给地方。全国不统一开征并对宏观经济影响不大的税种则全权交给地方。
适当减少中央政府的财政收入，降低在全国财政收入的比重，使地方财政收入略高与中央财政收入，以提高地方政府的积极性。进一步完善和繁荣基础设施、社会服务、社会管理和地方文化事业，更好的为地方经济和社会事业的发展服务。
2、依法健全规范的转移支付制度
政府间转移支付的目的是消除一国间财政的纵向和横向不平衡，使各级政府能在全国统一的政策框架内履行其职能。国际上通行的转移支付制度主要有两种，一种是单一纵向的转移支付制度，一种是以纵向为主、纵横交错的转移支付制度。这两种模式各有利弊，我们今后的发展趋势是采取第二种制度。
应加快转移支付制度立法进程，使之有法可依，合法化、规范化，减少中央政府和地方政府之间的矛盾。确立宏观调控型转移支付制度，更多的考虑对地方政府的引导和促进经济发展的作用，更加注重经济效率目标的实现，而不是单纯的进行收入分配。同时增加一般性转移支付，减少、合并专项支付。应该逐步完善“因素法”。在计算一般性转移支付时，应该选取具有代表性公正准确的因素作为测算指标，删除不合理、缺乏代表性的因素。
3、完善地方税体系，加大地方政府财政收入
给予地方政府更大的自主权，地方政府可以在符合本地区需要的基础上，拥有部分地方税种的立法权和管理权。作为权利制约，必须上报国务院及财政部批准。确立地方政府的主体税种，使地方政府的财政收入得到切实保障，从现有税种看，适合作为地方税主体税种的是营业税；开征不动产税，作为地方财政收入，使之成为地方的重要税收收入来源；个人所得税和资源税，作为调节性税种可以发展成将来的地方税主体税种；尽快开征遗产税与赠与税；尽快实行“费改税”，如将排污费改为排污税，将预算外资金加入到地方预算体系，使地方政府预算自求平衡。
4、建立民主的财政管理体制
上级政府制定财政预算方案时，要采用价格听证会的模式，在充分听取下级政府意见，了解下级政府的实际情况后再制定各自的财政预算方案，以避免损害地方经济利益，打击地方政府的积极性。在各级政府确定各类公共产品的种类和提供方式时，应采取全民投票的民主方式进行决定，以充分考虑各个公民的实际需求，使公共产品的提供更加高效和有效。
5、提高政府管理效率，减少政府级次，精简政府机构和人员，推进分税制落实
由于政府级次过多，政府事权划分不明，存在着各级政府相互推诿，互相扯皮现象，降低政府管理效率。应该建立中央、省、市三级架构，这有利于提高政府效率，使政令畅通，也有利于事权划分的更加清晰合理，建立与事权相对应的分级财税体制。
6、理顺征收管理关系
首先，借鉴国外的先进经验，中央与地方两套税务机构的设置应该是：中央税务机构按照经济区域划分，由中央直接领导；地方税务机构按行政区域设置，由地方政府领导。
其次，在中央与地方政府事权与财权明晰的基础上通过政策和法律形式明确界定国税与地税两局的职责。在合理划分税种的前提下划分税种和税收管理权限。理顺征收管理关系，明确征收范围，使国税与地税各税各收。地税与国税要通过定期召开联席会议的形式商讨征管配合事宜，建立协调的税收征管关系。
7、在税制方面，有许多急需改进的地方
要对现行税制进行结构性的改革：如增值税的转型和扩大征收范围、企业所得税的内外两套办法合并（目前已改进）、关税的逐年降低以达到世贸组织的要求、消费税征收范围的进一步调整、个人所得税的进一步完善等。
目前世界上实行分税制的国家总结起来可以分为三种：中央集权型、地方分权型、和中央地方兼顾型。像我国这样实行中央集权制度、市场经济不成熟、地域辽阔、经济发展不平衡的国家，实行中央地方兼顾型是比较现实的选择。
