一、新农村公共财政建设的必要性和紧迫性
（一）农业稳定发展和农民持续增收的需要
农业稳定发展和农民持续增收是农业现代化的核心问题，没有农业的现代化就没有整个中国的现代化。自1978年我国农村实行改革以来，农业综合生产能力明显增强，农村经济结构明显优化，农业科技创新能力和应用水平明显提升。我国现在总体上已经进入“以工促农、以城带乡”的发展阶段，落实“工业反哺农业、城市支持乡村”则迫切需要扩大支农资金的来源，调整支农资金的使用方向，提高支农资金的使用效率以及建立完整的农村公共财政制度体系。从增加农民收入来看，到2020年农村全面实现小康社会，农民人均纯收入需要每年递增5％左右，为此也必须建立与之相适应的农村公共财政体系。
（二）农村生活根本改善的需要
随着建设社会主义新农村进程的不断深入，让公共财政的阳光普照农村，成为我国政府解决农村、农业和农民问题的重要方面。目前，占全国总人口60%多的农村居民仅享用了20%左右的医疗卫生资源；农村中学生是城市中学生的4倍，而享受到的国家中学教育经费仅占38%；城乡社会保障覆盖率之比高达22：1.农民渴望建立完善的医疗保险、养老保险、低保等社会保障制度，这一方面显示了农民对更高生活层次的追求，另外一方面，表明了农民对社会公平和分享社会进步成果的强烈诉求。农村生活的根本改善离不开包括教育、医疗和社会保障在内的农村公共服务体系建设，但如果没有农村公共财政体系与之相适应，农村公共服务就不能形成稳定的长效机制。
（三）有效规避农村寻租行为的需要
寻租就是指人类社会中那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。现代社会中最多见的非生产性追求利益行为，是利用行政法律的手段，来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动自由竞争的办法，来维护或获取既得利益的行为。对于大多数现代社会而言，更为常见且影响更广的非生产性经济活动，是那种涉及到钱与权交易的活动，即个人或利益集团为了牟取自身经济利益，而对政府决策或政府官员施展影响的活动。农村的土地资源是有限的，当现有土地全部被使用后，是不可能再产生出来的，这时即使市场上对土地的需求价格再高，土地的供给也不会改变。正是这种供给对价格变动缺乏敏感性这一特点，决定了土地能够获得地租。随着社会主义新农村建设的深入，许多公共服务也将具有地租的性质。建立完善的农村公共财政体系，可以有效避免使用土地、大型农用设施等问题上的寻租行为，从而保证新农村建设的顺利进行。
二、新农村公共财政建设的现状分析
（一）国家财政支农支出绝对量增大，但其占总支出的比例却仍在下降
国家财政的支农支出数量和占财政总支出的比重的变化，反应了不同时期国家财政对农业的支持和保护力度。2006年国家逐步扩大公共财政对农村的支持力度，全年中央预算安排用于“三农”的支出达到3397亿元，占中央财政总支出增量的21.4％[1]2。国家在全面取消农业税的基础上，完善并加强“三补贴”政策：扩大粮食直补资金规模、良种补贴资金和农机具购置补贴资金。1990年至2004年，国家财政收入平均每年增长16.5％，财政支农总量也逐年增加，同时，1990年至2004年，财政支农支出占财政总支出的比例从21.90％下降到了10.16％，下降了11.74个百分点，其中2000年以来年均不足8％[2]355，这与农业在我国工业化、城市化进程中的重要地位不相符合。随着工业化、城市化进程的推进，我国农业GDP占GDP的比例呈现下降的趋势，这符合结构转换的规律，也是必然的趋势。但是，农业产值的下降并不意味着农业在工业化、城市化进程中基础地位和重要作用的失去，否则，农业部门的发展滞后将成为工业化、城市化发展的“瓶颈”。因此，国家财政对农业的支持不应随之减弱。农村目前还有数千万尚未稳定脱贫的低收入人口，由于农村教育、医疗卫生和社会保障等公共服务供给严重不足，其中每年至少有1000万人处于返贫的危险之中。总体看来，我国的财政支农资金与农业增加值占GDP的比重不相称，与发达国家的农业财政支出相比，绝对数量也少。
（二）财政支农资金的使用结构不合理
近年来，在大江大河大湖堤防和干支流防洪控制、行蓄洪区安全建设、大型病险水库除险加固和重点海堤加固工程等方面，我国取得了重大的进展。同时，我国仍有部分地区现有农田水利设施老化，由于近中期投入不足得不到更新，难以发挥应有的作用。加之水利设施盗毁严重，税改前生产用水由共同生产费支付，税改后是谁受益谁负担，用水成本偏高，农民负担不起。2006年7月底，我国因各种气象灾害以及森林火灾、泥石流等衍生灾害造成1 382人死亡，直接经济损失近1 000亿元。在种种损失当中农业首当其冲。我国每年平均有3亿亩农作物、2亿多农业人口受灾，损失约600多亿元，农业的脆弱性表现明显。另外，农业科研与推广的财政支出较少。我国目前每年农业科研投入为60多亿元，只占农业GDP的0.25％左右，而发达国家每年平均为2.37％，发展中国家平均为0.7％－1％之间。我国农业技术推广的经费占GDP的比重也远远低于世界平均水平。
（三）农村消费环境差
农村布局松散，人口分布不均且密度低，因此农村公共产品与城市相比受益范围小，利用效率低，建设和运行成本却高于城市。近年来，农村交通、通信、水电等基础设施虽然得到一些发展但仍然存在问题。例如有些地区电网设施落后，电压不稳，电价高，电视信号弱，制约了农村居民购买电器的欲望，有些地区没有自来水系统，限制了洗衣机的使用。
（四）财政投入的总体效率有待提高
近年来，随着中国政府对农村经济社会发展问题的日益重视，财政支农资金规模越来越大。但是目前，发改委、科技、财政和农业各部门之间以及各部门内部机构之间分配
管理的财政支农资金在分配上还没有形成一个有效的协调机制，导致有限的资金使用分散现象比较严重，难以统筹安排，不利于形成合力，直接影响了投入效率。地方为了提高项目建设规模，往往捆绑使用资金，由于
管理体制和机构职能配置等原因，支农资金使用管理分散的问题越来越突出，已经严重影响支农资金使用效率的提高，增加了监管的难度，在一定程度抵消了投入增加的政策效应。因此，加强支农资金的整合非常必要和迫切。
三、新农村公共财政建设的对策和建议
建设社会主义新农村是一项艰巨复杂的系统工程。公共财政在支持新农村建设中，必须找准切入点，明确公共财政扶持重点，从农村经济社会发展的实际出发，围绕发展农村生产力这一核心任务，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”目标要求，着力解决好当前农民最关心、最直接、最现实的利益问题。
（一）加大财政支农的力度
2006年对中国特别是中国农民来讲是一个有特殊意义的年份，《关于废止中华人民共和国农业税条例》的决定终结了延续2600多年的农业税。农村税费改革使9亿农民受益，全国每年减轻农民负担约1250亿元，平均每个农民每年“减负”约140元。取消农业税以后，农民生产资金仍有缺口。目前，我国经济发展已经进入工业化发展的中期，工业反哺农业的能力明显提高。因此，政府应及时调整财政支出结构，进一步加大财政支农资金投入。随着财政支出结构的优化和财政实力的增强，要将财政资金更多地向农村倾斜，保证支农资金稳定增长，提高支农支出占财政总支出的比重。顺应经济社会发展变化和建设社会主义新农村的要求，按照中央提出的“国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年”的“三个高于”要求，调整财政性资金的投向和结构，大幅度增加对“三农”投入，建立财政支农资金稳定增长机制，彻底改变“三农”在国民收入分配中的不利地位。
其中，政府要加强对农村基础设施的投资。要调整今后长期建设国债的使用方向，增加农村公共建设投资力度，重点解决农村水、电、路公共设施问题。这不仅有助于改变农村落后面貌，而且是扩大内需和拉动经济增长，促进农业与工业化、城市化协调发展的一个重要方面。此外，要逐年增加一部分中央财政预算内投资，重点用于农村基础设施投资，一方面改善农村生活居住和生产条件，另一方面创造大量的就业机会，直接增加农民劳务收入。
（二）加强农村公共财政制度建设
税费改革之后，村级组织经费基本依靠转移支付，原来依靠村提留和其他收费等解决的农村公益事业建设出现困难，使得村委会对于村民的利益联系纽带弱化，并削弱其参与选举的积极性。针对这种情况，“十一五”期间，中央和地方财政将筹集数千亿资金，主要投向目前农村和农民最迫切需要解决的农村基础设施建设和农村社会事业领域。其中，在农村教育方面，中央和地方将累计投入2 182亿元，主要用于改善农村义务教育办学条件。在建立农村合作医疗制度方面，2007年至2009年中央和地方将安排上百亿元资金，力争到2010年基本建立起与农民收入水平相适应的县、乡、村三级的农村医疗卫生服务网络。在农村基础设施建设方面，“十一五”期间仅用于农村公路建设的资金国家就将安排1 000亿元。
为了保证资金能长期投入和有效使用，政府要制定《农业投资和保护法》，把《农业法》中有关“农业投入和保护”的部分独立出来，重新修订和完善，形成更加具有约束力的专门法律，加大公共财政对“三农”的支持力度和覆盖范围。明确各级政府财政投入的比例和额度以及相应责任。同时应按照公共财政改革方向，合理划分县、乡事权和财权，明确各级财政支出责任，努力增加农村公共产品和服务支出比重。有关部门应密切配合，认真做好乡村债务的清理审核工作，探索化解乡村债务的有效办法。地方政府努力争取国家支持，选择部分县、乡、村开展化解乡村债务试点，进一步清理各种涉农收费，巩固农村税费改革的成果，停止审批新的涉农收费项目，防止农民负担反弹。经济欠发达、财政收入规模较小的乡镇，公共财政可以由县级财政统筹安排。
（三）加快农村财政监督体制建设
中国财政的改革发展目标是建立公共财政体系，其实质是要求新时期的财政政策和财力投入向各类地区提供基本公共产品，向各类社会阶层和百姓提供公共服务，并支持国家重要产业的发展。鉴于农业的基础性和弱质性，农民是我国最大的弱势群体，以及农村公共产品的严重缺失，因此，财政支持新农村建设，并让公共财政阳光逐步覆盖到农村，这与中国财政未来改革目标是完全一致的，也是国家财政应该履行的重要职责。因此，各级政府为保证资金使用合理、到位，必须形成有力的监督体制。
乡镇政府要切实负起责任，坚决纠正经济管理活动中的各种不规范行为，从源头上防止新的乡村债务发生。村级组织要适应农村税费改革的新形势，管理好村内公共事务，办好村内公益事业。上级部门要转变工作方式，加大支持力度，减轻基层负担。地方财政支农支出预算的执行还存在重大偏差。从实际看，地方财政支农资金在预算安排已经减少的前提下，在执行过程中又大打折扣，甚至截留、挤占、挪用支出资金，这就从资金总量上削减了地方财政支农的规模。有的地方以财政收入有限、支出缺口较大为由，千方百计打农业主意，采取平衡预算或结转下年、个别的把结转下年抵顶次年预算，蚕食支农支出。有的地方甚至把上级下拨的农业专项改变用途，或用于其它建设项目，或用于发放工资，从而必然影响支农资金预算的正常执行。政府应尽快研究制定财政支农资金使用绩效评价的指标体系，根据评估结果实施激励约束并重的考核机制。可见，政府必须加快农村财政监督体制的建设，从而使农村经济健康发展，农民生活水平稳步提高。
随着社会主义市场经济的不断完善，国家财政的公共属性必然更加突出，成为弥补市场缺失的重要手段。农村公共财政不仅是筹措资金和增加投入，而且要从制度建设入手，通过深化财政改革，健全和完善公共财政体系，不断壮大农村经济和财政实力，同时提高基层干部履行公共服务职能的能力，促进农村各项改革，增强农村自主发展的活力和动力，为新农村建设提供有效的制度保障。
