党的十六届五中全会提出，建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，各地都在开展新农村建设。但在县市一级，特别是经济欠发达地区，由于经济基础薄弱，推进社会主义新农村建设的任务更为艰巨。近期，笔者就此进行了专题调研，在调查中发现，目前县级新农村建设面临一些问题，亟待解决。
一、制约县级新农村建设的主要障碍
一是农村基础设施薄弱。目前，政府投入重大江大河的整治，轻农村中小型基础设施建设。而与农民生产和生活息息相关的农村中小型基础设施建设，过去主要依赖农民集资和投工投劳搞建设。而今在取消农业税以后，大多数地方还未将农村中小型基础设施建设纳入县级政府基本建设投资范畴，以致农村中小型基础设施建设严重滞后。如许多20世纪70年代留下来的农田水利基础设施已多年失修，渠道和水塘淤塞严重，遇到雨季，时有洪水暴发和冲毁良田的现象发生。同时，乡村道路等级低，受损严重，给农村交通运输带来诸多困难，农产品不能及时运出销售，给农民造成损失。
二是农村缺乏公共财政的长期投入机制。目前，县级财政收入用于基础设施建设的90%都流向了城市，对农村投入的很少，以致对农村基础设施建设投入欠账太多，新的建设又需要大量资金，从而导致农村各项事业发展相对滞后，资金问题已成为束缚新农村建设的瓶颈。特别是实行税费改革后，村里无收入来源，想办好一件事很难。而向银行贷款，门槛又高，仅靠农村信用社那点小额贷款难以解渴。
三是农村文化建设比较薄弱。首先是文化传播载体不足。县级以下图书馆、影剧院严重缺乏，现有的也大多设施简陋、破旧不堪；加之农村文化人才、宣传组织人才匮乏，导致农村文化明显落后于新形势的发展。如有的乡镇没有乡镇文艺队，很多村常年看不到一部电影、一场文艺演出。其次是农村文化体育生活贫乏。广大农村由于缺乏体育活动场地和设施，农村体育活动也几乎为零，大多数农民群众在劳动之余习惯于打麻将、斗地主，甚至参与六合彩等赌博活动。
四是农民增收难度较大。一方面农业生产成本不断增加，化肥、种子、农药等农资的价格居高不下，而农产品市场价格涨幅很小，农作物单产增加的空间有限，产品质量在短期内难以有大幅提高，农业内部增收潜力有限。另一方面农产品加工龙头企业自主创新能力不强、加工链条缺乏，农民增收门路不多；加上城市下岗职工不断增加，农民进城务工难度加大，直接影响农民增收。
五是农民的素质偏低。由于历史原因，大多数农民受教育的年限比较短，文化程度比较低。某县农村劳动力平均受教育年限仅为5.6年，文盲、半文盲劳动力规模大，农村劳动力文化程度与建设新农村的要求极不适应。特别是现在农村留守人员中，大多是年龄较大的老年人或年龄较小的儿童，难以承担起建设新农村的重担。
六是乡村债务沉重。数额巨大的乡村债务一直是农村发展的一大障碍。如某县税费改革后的乡村债务高达6.7亿元，其中村级债务达3.2亿元，178个行政村，村平189万元；村级债务构成非常复杂，有银行贷款、农经会借款、单位贷款以及农民个人借款等。到2005年底，该县只化解债务1.5亿元村级债务，大量债务的存在，严重地制约了乡村经济的发展。
七是财政支农资金使用效率不高。一方面资金使用分散，难以形成合力。支农项目具有点多面广、单项投资规模小等特点。一些部门在安排支农投资时撒"胡椒面"，人为造成项目数量多、资金使用分散，有一部分资金甚至被用作
管理人员的经费支出，使投资效益大打折扣。另一方面监管不力，资金使用效率低下。如对支农资金监督检查力度不够，重项目轻
管理的现象不同程度存在；某些项目经费支出控制不严，交通费、招待费居高不下；财政配套资金不实，虚假决算；部分支农项目未及时办理竣工决算或决算未经有权部门、中介机构审核等。
八是农村义务教育未尽到义务。一方面地方财政困难，教育投入少，办学条件差。由于基础教育实行分级办学、分级管理，经济欠发达的地区，如"老、少、山、库、边、穷"地区就普遍存在着"暗房子、破桌子、石凳子"的现象。在教育投入方式上，形式上强调政府投入为主，其它投入为辅，而事实上是政府投入不到位，乡镇学校只好铤而走险，通过各种形式的乱收费来补充教育经费的不足，从而加重学生经济负担。另一方面农村中小学辍学率有所反弹，实际辍学率远远高于各样上报数据。如某县一些边远贫困山区学校，初中三年辍学率累计最高的可达到40%以上。由于农村义务教育未尽到义务，当地人口素质水平不高，必然会影响本地经济发展。
九是医疗卫生条件差，农民看病就医难。一方面医疗卫生费用昂贵，农民看不起病、医不起病，一般是小病拖成大病、重病后等着死。另一方面乡镇卫生院医疗设施差，医疗人员少，水平低。如某乡卫生院只有1台照光机，该乡共7个村，有3个村没有卫生室和医生，农民群众就医难。正由于农民就医难、看病贵，农民因病致贫或返贫的现象普遍存在，严重地影响了农民脱贫致富。
十是农村社会保障救助弊端多多。一方面缺乏科学统一的困难救助标准。各县市在救助农村贫困人口时，虽有一些量化指标，但不具体，难以适应农村复杂的现实情况。即使制定了救助标准的，救助标准也比较低，救助面又较窄，难以保障贫困人口的基本生活。如某县是国家扶贫重点支持县，农村现有贫困人口28.6万人，残疾人9.8万人、五保户2.06万人，而全县较为稳定的救助形式是依靠48所敬老院，接纳入院老人仅963人，还有1万多名五保对象的基本生活难以得到保证。另一方面救助对象的规定不够明确，容易造成救助工作在实际执行中具有较大的随意性，产生一些不公平现象。
二、解决县级新农村建设主要障碍的出路
一是加大投入力度，探索新农村建设的投入新机制。一方面要创新财政支农项目参股经营管理。对一些财政支农的公益性项目，县级财政部门应充分发挥财政资金的吸附作用，引导社会各方进行投资。如财政部门拿出一定的支农专项资金入股，吸收社会闲散资金入股，对财政支农项目实行参股经营管理，以便让财政部门由债权人变成股权人，行使股东的责任与义务，监督支农项目资金的使用情况。另一方面要创新稳定增长的农业投入机制。各县市应在确保财政预算内财政支农投入达到"两个高于"的基础上，每年新增的教育、卫生、文化、计划生育等事业经费的比例不低于70％。并从预算内新增财力中安排一部分资金，设立"小型农田水利设施建设补助"专项资金，加强对农村小型农田水利建设的支持力度。采取投资参股、专项贴息、以奖代补、拍卖产权等形式，鼓励和引导信贷资金和其它社会资金投入到农业综合开发中，加大对农业综合开发投入力度。
二是严格落实各项补贴政策，建立健全长效补贴机制。一方面要落实各项补贴政策，保护农民种粮积极性。各县市政府要不折不扣地把粮食直补、良种补贴、农机购置补贴、退耕还林补助、国家生态效益补偿等各项惠农政策以"一折通"直达农户。各乡镇和财政所不得代领、抵扣，切实保护农民的利益。另一方面要建立健全补贴长效机制。中央、省政府应出台配套政策和奖励政策，加大对农民的全方位补贴力度。如采取与专款挂钩的办法，鼓励县市、乡镇根据自身财力情况，扩大对农民的补贴范围，把补贴范围扩大到农民用水用电、用油用汽和文化娱乐等方面，并形成制度，长期执行到位。
三是发挥财政资金的导向作用，引导民间资金投入农村公共基础设施建设。一方面各县市要降低准入门槛，简化审批手续，制定一些能吸引民间投资的办法、程序、规定，来引导民间投资。如在税收、补贴、贴息等方面对民间投资给予优惠和鼓励；对民间资金投向有经济效益和社会效益的农村公共建设，应实行补助与奖励相结合的政策等。另一方面各县市要改变财政投入方式，减少政府直接办项目，加大民间办项目的补助，逐步建立国家、集体、个人，内资和外资，政府资金和民间资金相结合的多元化的投入新机制。
四是支持农业生产建设，优化农业生产环境。一方面要切实改善农村基础设施。各县市要围绕提高农业综合生产能力，切实加强农田水利基础设施建设，加大病险水库的治理力度，加强大型灌区建设和沟渠配套；加大中低产田改造力度，实施沃土工程，提高耕地质量。要加大财政支农资金投入力度，支持优质米、优质蔬菜、双低油菜、名优水产等生产基地，逐步形成"一乡一业、数村一品、一村一特"的格局。要围绕促进农村经济发展，切实加强道路交通、农村电网、信息网络、集贸市场等基础设施建设，加快各类特色村建设。另一方面要加大扶贫开发力度，支持农民脱贫致富。各县市应建立完善财政支持防灾减灾的有效机制，鼓励推行多种形式的农业保险；创新扶贫救助模式，对缺乏生存条件地区的贫困人口实行以工代赈和异地移民搬迁工程，对丧失劳动能力的贫困人口建立救助制度，努力减少农村贫困人口，着力改善特困村的贫困面貌。
五是着力推进农村各项改革，深化税费改革的内容。一方面要完善乡镇综合配套改革，建立"以钱养事、花钱买服务"的新型农村公益事业服务体系。除农村中小学、卫生院、财政所以及规定的延伸派出机构外，乡镇其它事业单位一律转为自主经营、自负盈亏的企业和服务组织。上述转变了单位性质的事业单位人员应退出事业编制序列，脱离财政供养关系，由"单位人"向"社会人"转变。要建立"以钱养事"机制。即转制单位每年所需开展的农村公益性服务项目，可按"财政出钱，购买服务，合同管理，考核兑现"的要求，采取委托服务、定岗招聘服务和派驻服务等方式落实到位。另一方面要化旧债，控新债，控制债务规模。各县市应建立"消债"目标责任制，下达化债任务，责令各乡镇当年完成，完不成的，应追求责任。并规范借款审批制度，乡镇政府及其下属单位原则上不得举债，特殊情况确需举债的，要分别报经县级政府和人代会审批，并明确还款时间、还款资金来源等，从而控制新债务的发生。
六是完善财政转移支付制度，促进城乡统筹发展。一方面要完善县级财政转移支付制度，缓解乡镇财政的困难。省级财政应考虑农村税费改革后乡镇财政的实际，按照公共服务均等化的原则，适当增加对困难乡镇的转移支付。如农村社会保障支出可实行省级统筹，以减轻乡镇财政的负担。另一方面要不断完善管理办法，加强对转移支付的使用监督。县级财政部门要根据政府审查小组审核的一手数据对所有转移支付资金进行分配，并编印成《转移支付资金分配明细表》下发到每个村，张榜公布，接受群众监督。同时，严格转移资金的拨付程序，建立转移支付资金专项检查制度，强化监管，确保转移支付资金落实到位，用出实效来。
七是支持教育体制改革，确保乡村教育正常运转。一方面要加快教育管理体制改革。贫困县市义务教育应将其人、财、物管理体制一并收归县市管理，实行县级政府管人，财政管经费，教育管业务。改革原教育部门经费管理办法，把经费管理权还给学校，财政将经费直接预算到校，取消部门"婆婆"对学校经费的控制权。另一方面要推进义务教育均衡化，解决好贫困家庭子女上学难的问题。各县市应严格执行"两免一补"政策，积极在农村试行免费义务教育。并在建立社会救助长效机制上下功夫，建立县级慈善机构，引导社会力量把更多的关爱投向农村困难群体，确保每个困难家庭子女都有享受义务教育的机会，确保每个考上大学的学生不因贫困失学。
八是完善投入机制，建设农村精神文明。一方面要完善投入机制。各县市财政要充分发挥农村文化公益性事业投入中的主导作用，逐年加大对文化事业的投入。并应制定和完善相关政策，大力引导社会力量参与农村文化建设。如对农村文化体育基础设施建设可实行参股经营，即财政控制50%以上的股权，其它由社会各界参股共建，为农民群众提供更多更好的文化服务等。另一方面要以提高农民素质为根本，培育新农民。各县市财政可采取奖励措施，鼓励劳动、教育等部门充分利用现有的教育资源，加大对农民的培训力度，不断提高农民创业意识和就业技能，提升农民的文化素质，引导农民的文化消费观念，用健康的文化娱乐占领农村文化阵地。
九是建章立制，强化财政支农资金管理。各县市要建章立制，在积极推行公示制、报账制和政府采购制的基础上，一方面要积极推行支农资金专户列支制。各县市应对各类支农资金实行专人管理、专户存储、专门核算，做到专款专用，所有支农资金支出都应该通过专户列支，以建立科学的资金核算拨付机制，把有限的财政资金都用在支持农村经济发展上。另一方面要积极推行中介监督制。委托会计师事务所和其它中介机构，对重点支农项目及其部门的财务收支情况进行专项检查和审计，定期通报；对资金分配、使用过程的事前、事中、事后进行监督，一旦发现有截留、挪用等不良行为的，应按有关规定严肃处理，确保支农资金的安全有效运行。
十是健全农村社会保障体系，逐步缩小城乡差距。一方面完善农村最低生活保障制度。各县市要不断完善农村低保投入机制，科学确定县市及乡镇合理的资金负担比例，实行专户储存，专人管理，并建立审计制度和低保工作举报监督制度，确保低保资金及时发放到低保对象手中。另一方面要完善以大病统筹为主的新型合作医疗制度。各县市要着力扩大新型农村合作医疗覆盖面，逐步提高补助标准，提高大病医疗保障水平，重点缓解因病致贫、因病返贫家庭和人员的困难。并实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制，改造村组医务室，彻底解决农民"看病贵、看病难"的问题。
作者单位：嘉鱼县财政局
