一、省管县财政体制改革的目标定位
省管县财政体制是地方政府为缓解县乡财政困难、促进县域经济发展而进行的制度创新。通过财政体制的扁平化改革，可以降低行政运行成本，达到精简机构、减少财政供养人员的目的。而且政策、资金直达到县，减少了传递环节，有效地避免了“市刮县”问题，充分调动了县级发展经济的积极性。因而，人们将这次改革的目标就定位于通过减少财政层级，来缓解县乡财政困难。但是，如果我们站在宏观、动态的战略角度来研究和看待这次改革，其目标就要宏远得多。从二十世纪九十年代以来，我国的经济形势发生了深刻的变化。截至2005年底我国GDP现价总量已达183868亿元（最终核实数），成为了全球第四大经济体，人均GDP也已突破1700美元，这标志着我国社会主义市场经济改革和经济发展已经进入了一个新的历史时期。但在我国经济高速发展的同时，却伴随着城乡差距、贫富差距、地区差距的不断扩大。正是在这样的历史阶段和宏观背景下，中央提出了科学发展观和“五个统筹”的发展战略，做出了构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的战略部署。这财政上的具体体现就是要完善分税分级的公共财政体系、扩大公共财政覆盖农村的范围。省管县财政体制改革，正是为全面构建公共财政体系、有针对性地解决县乡财政困难、逐步消除“三农”问题、全面推进小康社会建设等现阶段重大现实问题的改革举措。从这个意义上讲，省管县财政体制改革是目前我国政治、经济和社会形势发展变化的客观要求，它既是完善省以下财政体制的发展方向，也是1994年“分税制”财政体制改革的继续和深化。因此，这次改革最重要的目标应该有两个：一是通过减少财政层级，来推动省以下分税制财政体制的调整和规范，理顺地方各级政府间的财政关系，最终建立起一个各级政府事权明晰、财权规范的地方二级财政体制，为中央、省、县三级财政和行政
管理体制的形成提供一个有效的切入点；二是从制度创新角度去寻求解决县乡财政困难的治本之策，从根本上解决束缚县域经济发展的体制障碍，提高基层政府提供地方公共服务，尤其是农村地区公共商品的能力，为转变政府职能、构建公共服务型政府提供财力保障。围绕着这一目标定位，省管县财政体制改革就不能被简单地理解为减少财政层级，当前的改革还需继续深化，即进一步完善省管县财政体制。
二、完善省管县财政体制的条件约束
（一）现行“市管县”行政
管理体制的约束
（二）地方各级政府职能的划分缺乏法制化
（三）省以下分税制缺乏基本规范
（四）地方税体系不科学
（五）转移支付制度不完善
三、完善省管县财政体制的路径选择
（一）积极稳妥地推进行政管理体制改革
对应于三级财政体制，行政管理体制改革的总体方向也应该是构建中央、省、县三级行政管理体制。长远地看，随着政治体制改革的深化，地方政府真正实现了对地方立法机关负责，其与上级政府的联系必然会减少，这时从行政上割断市级与县级的隶属关系，实行市县平级，是完全可行的。但我国地域广阔，不仅各省面积相差很大，而且经济社会发展水平也千差万别。因此，可以借鉴德国经验，在全国统一规定为三级行政管理体制的情况下，允许各省根据本地的实际情况，在省和县之间设立一个承上启下的过渡机构。该机构是作为省的派出机构对省级政府负责，还是作为若干个县级政府的联合体，其职能和收入来源该如何确定？这都是需要进一步研究的问题。值得注意的是，这种三级行政体制应当法制化，以避免重蹈地市级由虚转实的覆辙。根据国际经验，应当由宪法来规定我国为中央、省、县三级行政体制。
（二）理顺地方各级政府的事权、财权关系，并使之法制化
1.科学界定地方各级政府职能，明确划分各级政府事权，应根据公共商品的层次性理论和供给效
率来划分地方各级政府的职能，确定其事权和支出范围。在政府职能的具体划分方面，许多学者作了研究，笔者不再详述。但要注意的是公共商品的收益范围也会存在交叉性，并不严格地与行政区划相一致。这时，应遵循职能下放原则，凡是能够由较低一级政府行使的职责，就尽量下放事权。因为基层政府更接近公共商品的消费者——居民，能更好地了解居民的偏好，具有信息上的优势。
2.完善省以下分税制，构建科学的地方税体系。从规范省以下分税制的角度出发，应由中央来设计一个全国性、规范化的省以下分税制财政体制方案，各省在这一框架下因地制宜地去贯彻落实。这一方案应是在合理划分地方各级政府职能的基础上，遵循财权与事权相对等的原则，根据各税种的特点，采用按税种划分收入的规范办法，来划分省以下各级政府的税收收入。在收入划分的过程
中，应十分注重地方税体系的建设。根据国际经验，结合我国的具体国情，应将营业税作为省级财政的主体税种，并适时开征财产税，以此作为县级财政的主体税种。另外，为了实现地区间财力的合理分配，保障上级政府政策的有效实施，在我国的分税制中，还应当保留一定数量的共享税。但应该改革现行的税收共享办法，实行同源课税、分率计征的方式。同源课税的最大优点就在于，它可以使
各级财政收入都能够随着经济的发展而自动稳定地增长，有利于使共享税成为地方各级财政的辅助甚至主体税种。财产税的开征以及同源课税共享办法的实行，使得各级政府都能够拥有自己的主体税种成为了可能，为建立科学的地方税体系奠定了基础。最后，需要明确的是科学划分地方各级
政府间的事权、财权关系只是一个方面，最重要的还是要将这种划分制度化、法制化。与此同时，各级政府间事权和财权的调整也需要通过法律的程序加以规范，而不能再依据行政上的权力随意改变，以保障各级政府都能独立地行使其职权，从根本上理顺地方各级政府间的财政关系，消除基层财政困难的制度因素。
（三）完善转移支付制度
要在合理界定各级政府间事权、建立财权和事权相对应的分税制财政体制的基础上，完善现行转移支付制度。今后改革的重点是：一要规范转移支付形式，加大一般性转移支付资金的力度，完善过渡期转移支付办法；二要规范转移支付资金分配方法，解决分配中的人为因素，体现客观公正的原则；三要以中央对地方转移支付制度为蓝本，结合本地实际，推进省以下转移支付制度建设；四要推进转移支付制度法制化建设，使规范化的转移支付制度建设有法可依。
（四）加强对基层政府的监督，建立民主理财机制
省管县体制下，县级政府拥有了大量的经济社会管理权限，如何有效地监督约束县级政府行为，是关系到省管县财政体制改革成败的关键问题。今后既要加强上级政府和财政部门对基层政府自上而下的监督，更要通过社会主义民主政治建设，来加强地方人大和辖区内居民对基层政府的监督。从长远来看，为了防止基层政府出现投资冲动和重复建设，避免出现政府权限“一放就乱”的局面，应该在基层建立民主理财的财政机制，即让居民自己通过民主的方式，来决定基层政府提供何种公共商品、提供多少的问题。同时，居民自身还可以用民主的方式来惩罚效率低的政府，也可以利用民主的方式来削弱公共商品供给中的官僚主义，提高公共商品的供给效率。
（五）完善省管县财政体制的配套措施
1.精简政府机构、减少冗员省管县财政体制改革必然会涉及到精简政府机构和减少冗员的问题。前些年已经推行了几轮政府机构改革并取得了一定的成效，在此基础上有必要结合省管县财政体制
改革，进一步实行“精兵简政”，达到“既拆庙又减和尚”的境界。
2.加快“金财工程”建设
实行省管县财政体制必然会带来省级财政管理对象和管理内容的增加，这就要求在财政工作中要提高管理效率、强化管理能力。“金财工程”作为公共财政改革的重要内容，有助于促进财政管理工作的信息化、现代化，有助于提高财政管理的效率和规范化程度，它为省管县财政体制改革的顺利推进提供了有力的技术支持和信息保障。
作者单位：中南财经政法大学
