1997年全国人大通过的《公路法》，首次提出以“燃油附加费”替代养路费。1998年10月，国务院提请全国人大审议的《公路法》修正案草案里，将“燃油附加费”改为“燃油税”。1999年10月31日，《公路法》修正案获得通过。但此后，虽然有关部门多次发布将“择机开征”的消息，燃油税却一直未能开征。燃油税缘何如此难产，如何破解燃油税的开征难题？中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长高培勇在本文中阐述了自己的观点。
在我国，大约从上个世纪90年代中后期开始，燃油税的开征便成为人们热议的话题。而且每当岁末年初，无论是普通百姓，还是相关政府部门，都会随养路费集中缴纳期的到来而经历一次围绕燃油税开征与否的猜测或“备战”高潮。高潮过后，便是对燃油税胎死腹中的迷茫。这时，相关政府部门又总是会作出将“择机”开征燃油税的预告。可以说，燃油税就是在这样一种择机、流产、再择机、再流产的反复周折中，度过了十几年之久的时光。至今，相关部门仍不能拿出开征的确切时间表。
如此漫长的过程，一再地把一个带有根本性的问题提到我们面前：中国究竟有没有开征燃油税的必要？
一、区分两种不同内容的燃油税
燃油税，顾名思义，就是以燃油或燃气为课税对象的税。不过，它所包涵的实质内容却不像其定义那样简单。
在当今世界上普遍征收的燃油税，都是在燃油和燃气的生产、销售或零售环节并针对燃油或燃气的生产、销售或零售的数额或数量征收的。固然都依此称作燃油税，但根据其收入用途以及由此决定的其他方面特征的不同，可区分为两类：一是作为一般性收入，可统筹安排于各项支出。一是作为专项收入，专款专用于公路的维修或建设支出。前者的目的，在于以燃油税的形式为政府取得收入，或为政府提供实施调节的政策手段。后者的目的，则在于以燃油税的名义为政府的公路维修或建设支出项目融资。前者的制度设计，仅在总体上贯彻“取之于民、用之于民”的理念，无须在纳税人和受益人之间实现具有直接对应关系的收支挂钩。后者的制度设计，则要围绕公路的维修或建设贯彻“取之于路、用之于路”或“谁用路、谁掏钱”的理念，必须在纳税人和受益人之间实现具有直接对应关系的收支挂钩。前者所瞄准的，是燃油或燃气的生产、销售或零售的数额或数量，故而是名实相符的燃油税。后者所瞄准的，则是政府的公路维修或建设支出规模，故而是名为燃油税，实为养路或修路费。
注意到上述的区别，前一类燃油税，事实上，已经存在于我国现行的税制体系之中。现行的消费税，共包括14个税目。其中的第6个税目，即为成品油。在成品油下，又分别列举有汽油、柴油、石脑油、溶剂油、润滑油、燃料油和航空煤油7个种类。对这些油类产品征收的税，无疑就是燃油税，或至少具有燃油税性质。只不过它未作为一个单独设置的税种而存在，而是作为一个税目和其他类似的税目组合在一起，融入由多个税目组成的消费税之中了。显然我们一直热议并谋求开征的并非这样的燃油税，也并非是要将这样的税目从消费税中独立出来而升格为一个税种。
后一类燃油税，才是我们一直热议并谋求开征的燃油税。细究起来，之所以会在上个世纪90年代中后期萌发出开征后一类燃油税的需求，无非是因为在那一时期，来自于政府部门的非规范性收费行为盛行，并招致了社会各界的一片质疑，政府部门的非规范性收费行为，又集中体现在围绕公路使用行为的乱收费上。在当时，治理乱收费的希望，又被普遍寄托于费改税——通过将五花八门的政府收费改为征税，达到规范政府收费行为及其机制的目的。正是在如此的背景之下，全国人大先是在1997年通过《公路法》并首次提出以燃油附加费替代养路费。接着，又于1999年通过了《公路法》修正案，规定政府可以采取征税办法筹集公路的养护资金，从而为在中国开征燃油税并以燃油税替代养路费等相关收费打开了通道。也正是从那个时候起，我们正式开始了对中国燃油税的漫长期待。
二、我国开征燃油税的必要性已逐步消失
然而，时过境迁，当今天我们静下心来，仔细地审视身边的经济社会环境的时候，却不无意外地发现，在当前的中国，开征燃油税并以燃油税替代养路费等相关收费的必要性，已经在逐步消失。
开征燃油税的选择，同人们对于政府收费的最初认识不无关联。那时的收费，多系政府部门自立规章的产物，并作为自收自支的财源，直接装入小金库。在那样一种情形下，收费常与“乱”字相连，甚至被贴上“乱收费”标签。因而人们很容易在收费和非规范性收入之间画等号。这种认识，同依法而征的税款的各种规范性特征联系起来，便有了实行费改税的政策思维，从而才有了将围绕公路使用行为的各种收费改为征税，并将其纳入规范性轨道的改革方案和相关实践。
十几年过后，尽管燃油税一再流产，甚至费改税的突破口不得不因此由城市转移到农村，但是，经过了费改税以及后来改称为税费改革实践的洗礼，在乱收费势头得到极大遏制的同时，人们对于政府收费的认识已经有了极大的提升。在今天，即便是不具有多少经济学知识的普通百姓都懂得，无论是收费，还是征税，都要建立在依法（规）收取或征收的基础上。在收费与税收之间，仅是形式上的不同，并无规范性的差异。以往表现在收费上的种种弊端，错不在收费本身，而在于因政府收费行为及其机制不规范而导致了乱收费。
关于收费的认识和实践进入到这一层次，治理乱收费，也就并非只有费改税一条道可走了。也就是说，作为政府收入形式之一的养路费也好，围绕公路使用行为的其他收费种类也罢，只要是依法（规）而收，只要将其纳入了规范化轨道，只要铲除了其可能乱收的土壤，它便同可以作为其替代物的燃油税没什么两样。而且由此产生的效果，并不比开征燃油税差。若再将费税“对应调整”所可能经历的周折和可能发生的其他方面成本计算在内，得失相抵，在现行养路费等相关收费的基础上强化制度规范，反倒可能是一个更加行之有效的事半功倍的举措。
三、节能和减污，可寄托于调整现行消费税
说到这里，还有一件事情需要提及。在目前可以看到并被普遍认可的开征燃油税的种种好处清单中，除了上述的治乱之外，节约资源和减少环境污染，也被作为一种与时俱进的功效加了进来。
联系前面关于两类不同实质内容的燃油税的讨论，一方面，这样的目标与旨在治理乱收费的政策目标相叠加，将出自两个不同线索上的功能统统赋予拟议开征的燃油税一身，从而让其在两条战线上同时作战，事实上已经构成燃油税的不可承受之重；另一方面，单就节约资源和减少环境污染的目标而言，也完全可以在现行消费税的框架内，通过调整税目、变动税率或改变计税方式等途径加以实现。不久前推出的调高大排量汽车消费税税率、调低小排量汽车消费税税率的举措，就是一个成功的范例。将如此的调整动作延伸于包括汽油、柴油等成品油的消费税税负上，显然也会收到相同或类似的政策效果。
四、可行之策：规范养路费和调整消费税并举
拟议开征的燃油税进程之所以如此漫长，固然有部门利益格局制约、国际市场油价飙升以及征收
管理成本较高等因素，但是，除此之外，对燃油税的定位不准，对费税之间的界限划分不清，以至于开征燃油税的必要性始终未能如所期望的那样凸显出来，反而随着时间的推移和改革的深化而逐步消失，可能是一个更加重要、更为根本的原因。
总之，在当前的国情背景下，综合考虑各方面的因素并权衡其间的利弊得失，在燃油税问题上，可以选择的一个既可实现预期目标，又可绕开利益冲突和油价波动，并且成本最低、周折最少、易于操作的一举多得之策，就是在清晰认识并科学界定两类不同实质内容的燃油税功能的基础上，规范养路费和调整消费税同时并举：通过将养路费等相关收费纳入法制框架，彻底铲除滋生各种非规范性政府收费行为的土壤，以求治理乱收费；通过调整现行消费税的税目、税率或计税方式，提升汽油、柴油等成品油的税负水平，以求节约资源和减少环境污染。
上述举措到位之后，困扰我们多年的燃油税开征难题即可随之破解。
作者：中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长、博士生导师、本报专家指导会成员
